关于我国发行地方公债的若干思考(2)

关于我国发行地方公债的若干思考

　　二、发行地方公债的现实基础是否已经具备

　　如前所述，在公共财政模式下，地方公债制度的建立具有充足的理论依据，而且从国 际范围看，尽管各个国家的政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模以及 在财政收入的筹集方式和偏好上均有所不同，但总起来看，举债不仅是美。国、日本等 发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的青睐。然而， 理论必须与实际相结合，国际经验也必须结合现实的国情，就我国而言，在现阶段是否 具备了发行地方公债所需的各种现实条件呢？笔者认为，根据我国的国情，目前已经初 步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件。

　　第一，发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制 改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是， 分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地 方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。

　　第二，地方政府存在对地方公债资金的需求。由于我国在计划经济时期，出于尽快建 立起工业化体系的初衷，几乎将所有有限的资金都用到建设生产企业上去了，造成道路 交通、城乡电网、住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的供应长期 滞后于国民经济社会发展的需要。尽管近年来实施积极财政政策，各级政府加大了对于 这类公共产品的投入，但仍未摆脱它的瓶颈制约。据建设部预测，“十五”时期我国仅 是城市建设固定资产投资就需至少1000亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长 的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而 这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前 许多地方政府财政极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目 前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不 现实的，因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。因此，多元化融资无疑是目 前增加基础设施投入，摆脱其对经济发展制约的最佳选择。而地方公债的发行，又无疑 是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供 应状况的有效措施之一。

　　第三，社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来，我国经济的，持 续高速增长，社会闲散资金和居民所得都有了很大提高，2002年城镇居民人均可支配收 入为7500元，虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡 居民储蓄存款余额已达到8.7万亿元。然而，这些资金除了继续存款和购买国债以外， 投资渠道十分有限。从国际经验来看，地方政府债券，特别是投向明确，收益相对稳定 的市政债券是居民储蓄资金的一种较好的投资选择。

　　第四，我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地 方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。 目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高 ，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。

　　第五，国债管理水平的提高以及国外地方公债管理的经验为我国地方公债的规范管理 提供了条件。我国中央政府近20年的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流 通市场等方面所进行的市场化改革以及东南亚金融危机以来我国对于债务管理制度的强 化和提高，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构以及监督管理等方 面都积累了丰富的经验，为发行和管理地方公债打下了基础。与此同时，国外地方政府 在长期发行公债的实践中所总结出的经验，如地方公债的适度规模与投向、地方公债的 风险控制方法等也都将有助于提高我国地方公债管理的起点水平，促进地方公债制度的 不断完善。

　　三、现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀

　　目前之所以在是否允许地方政府发行公债这一问题上令学术界和决策者犹疑不决的一 个重要原因，是担心由此可能会引发地方政府债务的过度膨胀。因为在目前中央政府尚 且不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大 量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以致 造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？

　　笔者认为，这种担心是可以理解的，但问题在于是否不允许地方政府发行公债，地方 政府的债务规模就不会失控，债务风险就不存在或者会更小呢？答案是否定的。因为， 其一，地方公债的非合法化，只能造成地方政府的举债行为由“显性化”变为“隐性化 ”，现阶段地方政府存在的大量或有债务既是明证。其二，由于在现有法律框架下，即 使合理的地方政府债务融资也需“犹抱琵琶半遮面”，因此许多不应通过地方政府进行 债务融资的项目，也趁机“浑水摸鱼”，进而加大了地方政府的债务负担。其三，由于 地方政府债务融资的非显性化，直接造成地方政府的债务融资无法采取规范化的债务融 资管理制度，既无法保证债务融资程序的规范化，也不能保证债务资金的高效使用，而 债务资金是需要到期偿还本息的，因而极可能成为诱发地方政府财政危机的“定时炸弹 ”。其四，地方政府债务融资的非规范化，还造成地方政府融资主体的多元化，即诱发 几乎所有地方政府部门乃至政府所属事业单位，都在以政府名义筹集资金，最终导致连 地方政府本身也难以说清该级政府到底有多少债务。

　　由上可见，隐性化的债务比显性化的债务更容易失控，债务风险也更大。当客观上存 在可以通过债务融资以满足地方资本性公共品资金需求的情况下，一味地禁止地方政府 以筹资成本相对较低的地方公债形式合法筹资，只能导致地方政府从其他更糟糕的渠道 来获取所需资金，包括可能引发官民矛盾的强制性税费。因此，从法律上明确我国地方 政府的举债权，创立地方公债制度，不仅是完善我国财政管理体制的重要举措，而且是 通过地方公债这一制度创新，变“堵”为“疏”，把隐性化的债务还原为显性化的债务 ，使之处于有效的监控制度之下，从而达到规范现有地方政府融资行为，治理“三乱” ，并进而增强中央政府调控能力的重要举措。

　　应当看到，当社会上存在制度创新条件时，人为地阻止这种制度创新，其结果很可能 是适得其反。然而，任何一种制度的创新又都是风险与受益的并存，即便从国际上看， 地方公债制度虽然在许多国家的不同经济发展阶段都发挥了积极的作用，但因地方公债 过滥发行而导致的地方政府乃至中央政府的债务危机也是存在的。不过，既然我们不可 能“因噎废食”，那么，只要能够将风险控制在制度体系所能够接受的水平上，由制度 创新所带来的好处就可以被我们所充分享受。因此，我们认为，允许地方政府发行公债 ，不仅不必然引发地方政府债务的过度膨胀，而且是避免其债务膨胀的有效控制手段之 一，适时地赋予地方政府合法的举债权，应是建立和完善我国公共财政框架的必然选择。