关于我国发行地方公债的若干思考

关于我国发行地方公债的若干思考

      在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下，许多地方政府职能部门已经以“多 元化融资”等名义举借了大量债务[1]，可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前 我们无法回避的问题。笔者认为，要明确回答这一问题，必须首先回答发行地方公债在 我国是否具有理论与现实的可行性，特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地 方政府债务的过度膨胀等问题。
　　一、发行地方公债的理论依据是否存在

　　为逐步建立和完善市场经济体制，我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相 适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债 的理论依据：

　　（一）源于时期受益原则的经济依据

　　根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所 偏好的地方公共产品[2]，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府 行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的 一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个 人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不 同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同，这种根据 受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

　　根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之， 地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共 产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度 ，典型的如一般行政性服务等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度 ，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同，公共产品 成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度，不能递延到以后财 政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择 ，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上 相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度，也体现在以后多个财政年度，即产品形成 的受益递延到以后许多年度，有的可能长达几十年的资本性项目而言，提供这类产品的 成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务 融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未 来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以 在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一 机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

　　当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味 着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人 ，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲， 只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很 重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情 况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同 样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，否则，如果将债务 资金用于现期消费（补充经常性支出的不足），也会发生成本与受益在时间上和人群上的 分离，只是这种分离意味着债务资金在为当代人谋利的同时，将负担转嫁到了后代人的 身上，因为债务资金的使用无法产生收入的增量，未来偿债的资金来源只能是从未来的 税收中支付。这种当代人对后代人的“透支”，不仅背离了有效决策所要求的受益原则 ，而且极易造成现期公共开支的规模由于缺少成本约束而过大。

　　由上可见，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型 公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照受益时 期分担在不同时期的受益者身上。显然，正是时期受益原则的应用为地方政府举债提供 了基本的经济依据。

　　（二）源于分级财政的体制依据

　　根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具 有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何 时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为 当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责 任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？

　　从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是 可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管 理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之 间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、 提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位 管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更 为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一 个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保 各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可 少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有 权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。

　　但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理 由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任， 即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决 策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源 配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果 承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要 受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公 共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策 者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算 上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过 度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其 解脱困境之上。

　　将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某 一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品 得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着 地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥 有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的 、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基 、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提 供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果 地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了 供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品 成本提供一定的补贴。

　　由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相 统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策 提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债 务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政 府应有的财权。