公共预算在中国政治体制改革过程中的作用探析
公共预算在中国政治体制改革过程中的作用探析
摘要：现代公共预算制度在国家社会政治生活中发挥着重大作用，它体现着一国民主政治的发展水平、责任政府的建构程度和政府绩效水平的高低以及国家的治理水平，其在我国推进政治体制改革的过程中可以而且应该发挥重要的作用。在推进我国政治体制改革过程中应该以现代公共预算制度的构建与完善点作为重要突破口，从而加速我国政治体制改革的步伐，最终达到建设透明、负责、高效政府的要求。
关键词：公共预算制度;政治体制改革;作用
改革开放以来，为了适应社会主义市场经济的发展需要，我国的政治体制改革也在深入推进，主要表现而为：精简机构、精简人员、转变政府职能等等。机构改革取得了很大成就，政府职能相较于计划经济体制条件下有了极大的转变，但不可否认的是，政治体制改革仍然是问题重重，机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈依然存在，改革的成效饱受质疑。关于我国政府体制改革走不出怪圈的原因，张成福认为：“一方面是政府职能的转变未能到位；另一方面也和政府机构改革缺乏预算硬约束不无关系。”[1] (P.2) 此外，周雪光也认为：“在计划经济体制下, 各级政府也表现出‘软预算约束’的行为, 即下级政府有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张的冲动, 且通过游说上级部门以图获得预算外资源。”[2]正因为政府预算没有硬性约束，为机构臃肿、冗官、冗员，致使预算开支巨大而政府绩效不高、部门利益林立，这显然是与当前我国政治体制改革背道而驰的，也是我国政治体制改革深入推进的关键阻碍之一。因此有必要建立现代预算制度以深入推进我国的政治体制改革，从而在在政治体制改革过程中充分发挥公共预算的功能。正如张成福所言：“以预算制度改革为核心的公共财政体制的确立势必成为未来我国政府体制改革的深入进行的关键点之一。”[1] (P.3)
一、现代预算制度构建的时代要求
当前我国政治体制改革的症结在于政府职能没有得到很好的转变，还不能从根本上适应社会主义市场经济的发展。现代预算制度的构建正可以为政府职能的转变提供一个很好的契机。
（一）现代预算制度是民主政治建设的要求
政治民主化目前已经成为世界政治发展的主流，得到了世界的广泛认同，民主政治的发展是通过一系列的具体制度设计来实现的，而预算制度显然是实现政治民主化的重要工具。因为通过预算，公民可以实现对政府的有效控制、监督与问责，从而保障公民权力的实现。这要求广大人民应该转变对预算的传统认识，因为“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多的涉及现代社会中预算和民主治理相互关系的问题。[3]而且预算民主将有助于增加政权的合法性。全国人大常委、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在十一届全国人大常委会第四次会议分组审议2007年中央决算报告以及中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时同样指出：人大民主制度最重要的是预算民主，预算民主是人大民主制度的基石。[4]然而预算制度的巨大功效在我国民主政治建设的过程中，显然还没有得到最大程度的发挥。
（二）现代预算制度是强化政府公共责任的要求
当今政府是责任政府，按照现代社会契约及代议制民主的要求，政府是人民通过投票选举产生的，因此，人民选举产生出来的政府必然是要向人民负责，这同样是现代民主政治发展的潮流。选民控制政府的途径是多样化的，可以通过权力机关罢免，也可以通过选票使其下台，但这都不是常态，动荡的政局对选民来讲同样是不利的，因而预算成为民众控制政府的最佳手段，民众可以通过自己的代表审议、审批政府的预算从而做到保证政府资金的合理使用方向，确保政府的行为维护选民、纳税人的利益。卡恩在对美国纽约市预算改革研究中指出，公共预算不仅仅是政府资源配置的简单技术工作，更是作为现代大众社会中维持一个负责的民主政府之关键所在。因此，公共预算也是一种关键的责任机制。[5]因此，为了构建现代化的财政信息公开制度、强化政府的公共责任建设，公共预算本身作为关键的责任机制，可以通过对公共预算的制度化信息公开建设为契机，达到推进政府其他各部门信息公开制度的建设的目的，以强化政府对人民责任意识，推进中国政治体制改革的深入开展。
（三）现代预算制度是国家或地区治理水平的反映
公共预算涉及到国家治理的方方面面，公共预算是政府配置资源的重要工具，其功能类似于市场在私人物品配置资源的作用。作为一种货币化的公共政策，它是调节各种利益分配的重要工具，在国家政治生活发挥着极其重要的作用。预算是国家治理的前奏，政府依据每年的财政预算来安排政府活动，进行国家治理，它为政府活动提供了一种约束，将政府的活动限定在某一范围内，从而对国家治理有一定的引导作用，这也正是阿伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）提出“如果你不能预算,你如何治理?”的原因之所在。既然预算是“国家治理的核心”，那么一个国家的治理能力与水平可以从该国的预算体制与预算能力得以体现。而我国的预算制度虽经历了数次改革，尤其是部门预算制度的建立，提升了我国的预算能力，但不可否认的是，我国的预算能力与水平总体不高，对社会的治理能力没有得到显著发挥，一定程度上制约了国家整体治理能力的提高。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力，从而能够进一步推进国家政治体制的改革与发展。
（四）现代预算制度是政府绩效改革的要求
追求高效、建设效能政府已成为当下政府建设的共识，一个高效的政府，其预算也应该是高效的，正如预算专家布鲁埃尔写道：“错误的预算决策是无效政府的首恶，而正确的预算决策是高效政府的首要目标。”为了提高政府管理、服务社会的能力，政府进行一系列的改革成为必然。而公共预算制度的改革也是首当其冲的，在这一大背景下，西方社会产生了新绩效预算，这种预算模式认为，预算资金配置应该以结果为导向，改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”, 即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。我国目前所处的发展阶段，尽管还不具备采用新绩效预算的条件，但新绩效预算作为中国预算改革的“远期目标”仍然是下一阶段努力的目标，因为要推进效能政府建设的建设，高效的公共预算是其中的一个重要方面。