银行监管理论发展探讨(2)

　　三、政府掠夺论

　　“政治/监管俘获理论”是与公共利益理论相反的另一种监管理论，从实证的角度探讨了公共利益理论的现实性。该理论认为金融监管机构的政治家（监管者）在监管工作中并不是将整个社会的福利最大化，而是将其个人的福利最大化。这样，政治家（监管者）经常将银行的资金转移到与政治相关的企业，而不是一般的社会企业；或者实力较大的银行将会“俘获”政治家（监管者），诱导银行监管人员从银行的利益出发而不是以社会的最佳利益为出发点进行监管。这一观点也得到了许多实证研究的支持。实证研究表明，从实际效果上看，对银行进行官方监管的结果是降低了银行配置社会资源的效率，特别地，如果一家政府监管机构的权力过大，甚至会影响到一般社会公众和企业获得信贷资金的能力。也就是说，市场失灵是政府监管存在的必要性，但是“政治/监管俘获理论”却强调了政府失灵的可能性。
　　为此，经济学家在探索市场失灵（这是政府干预的借口）和政府失灵（这意味着政府监管并不必然能够解决市场失灵问题）同时存在的机制方面进行了大量研究。有人提出，为解决这个问题需要建立一种科学的机制，既能避免政府监管的“掠夺之手”，同时又能够提高整个社会的福利，也就是利用政府的“扶持之手”。我们可以将之称为“权衡理论”。有人提出，在适当的激励机制下，设立一个独立的银行监管机构可能是解决政府失灵和市场失灵的方法。该机构不仅独立于政府，而且应独立于银行，既能克服信息不对称，又避免被银行所俘获。
　　四、特殊利益论和多元利益论

　　近年来，经济学家提出应进一步强化私人（债权人）对银行的监督权，因为私人（债权人）数量众多，与单一的政府监管机构相比，很难被银行或者政府部门俘获。该理论的政策意义是，银行监管的战略应是通过强化银行的信息披露要求，降低私人（债权人）获得信息、处理信息的成本，提高其监督银行的动机和能力；与此同时，限制政府监管机构的权力，以防止其利用银行达到特定的政治目的。经济学家也观察到，借助私人机构（债权人）对银行进行监督，必须注意设立科学的存款保险制度，如果一国政府建立的存款保险制度过于慷慨，则会大大降低私人（债权人）对银行监督的动机。除此之外，由于现实中广泛存在着“搭便车”现象，利用存款人来监督银行的设想很难达到理论上希望达到的实际效果。
　　在强调私人监管方面，有人认为可以由银行代表储蓄者从私人保险公司（而不是像美国的联邦存款保险公司）购买存款保险，他们认为私人保险公司比政府的存款保险公司更有动力去精确地衡量银行的风险并据此收保费。当然，私人保险公司的提倡者并不是主张完全摒除公共监管。但反对这一观点的人认为，主张私人存款保险公司的观点忽视了银行业的系统性风险。由于银行危机的外部效应，在宏观经济的冲击下，即使是资本充足的银行也会失去清偿能力。最后，政府不得不出面作为最后贷款人，向银行业注入大量公共资金。
　　在现实生活中，由于银行的大多数债权人，对银行的经营状况了解确实比较少，特别是广大储户、缺乏银行专业知识的非金融企业，使这些债权人暴露在风险之下，在没有存款保险制度的条件下，更容易出现银行挤提现象。因此，建立或明或暗的存款保险制度是一个相对较好的制度安排。当然，并不排斥其他大额债权人对银行的监督，如次级债券持有人对银行的监督。
　　对银行监管尽管有上述的争论，但典型的银行监管还是通过公共部门来进行的。公共监管有两大途径：相机监管和非相机监管。相机监管是指当银行的清偿能力降低到某一临界点时，监管机构拥有相机性的权力去控制这家银行。非相机监管是指当监管机构获得银行的控制权后，监管机构可以出售银行或者将银行清算。同时，如果银行的股东愿意增加股本投资，则股东可以重新获得对银行的控制权。一般来说，银行清偿能力越低，股东保留控制权的代价就越高，管理层受到干预的可能性就越大。
　　总的来说，银行监管理论是现代经济学的前沿理论之一。经济学家对监管问题的研究日益重视，但到今天也没有形成统一、完整的理论体系。随着人们对监管问题的重视，相信会有更多的研究成果问世。 
中国银行监管理论与实践的新发展

　　现代金融学理论认为：“银行业监管无非是一般公共监管理论在现代银行业的具体应用”。中国银监会及其派出机构作为政府的代表，肩负着银行监管的重任。三年来，银监会系统致力进行监管制度、方式和手段创新,有力推动了银行监管理论和实践新的发展。

　　一、资本约束监管

　　从风险监管的角度看，资本是一个缓冲器，资本高低直接关系着银行承担风险和抵御非预期损失的能力，对银行自身安全具有特别重要的意义。所谓监管资本，即指监管当局规定银行必须持有的最低资本，包括核心资本和附属资本两部分。监管当局以资本充足率为核心制定并采取的一系列监管标准、方法和行动称为资本监管。资本监管成为当今对银行业实施审慎监管的核心内容之一。
　　我国从1996年开始也实行了资本监管，但在不少方面与国际标准差距较大，导致资本充足率明显高估，此外，对资本充足率偏低的银行，也没有规定明确的监管措施。在全面借鉴巴塞尔新、旧资本协议的前提下，2004年初，银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》，标志着我国银行业资本监管有了新的突破。
　　两年来，该办法确定的资本约束机制发挥了极其重要的作用。一方面，银行的资本约束意识明显增强，纷纷采取“分子”和“分母”对策，通过敦促股东注资，调整资产结构，改善经营状况，引进合格战略投资者，发行长期次级债券、可转债，上市或增资扩股等多种方式补充资本。另一方面，银监会加强了对资本充足的监管检查。到2005年末，资本充足率达到8%的银行已达40家，达标行资产占比约达73%。从我国实际出发，银监会今后把我国银行业实施新资本协议的基本策略确定为“两步走”和“双轨制”，积极鼓励国内大型银行加快内部评级体系建设，提升风险管理水平。

　　二、风险为本监管

　　纵观国际银行业监管模式的演进，可以清楚地归纳出这样一条发展轨迹：一是合规性监管阶段。即监管银行是否执行有关金融规定，监管主要是基于对资金价格、业务范围、市场准入等的直接控制。合规性监管主要是一种事后查处，这种方法市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。二是资本为本监管阶段。在20世纪90年代中期，开始强调银行须持有足够的资本抵御风险。但是在复杂的经营环境下，仅有简单的关于资本的定量比率是不够的。三是风险为本监管阶段。以香港为例，风险为本的内涵为：先确定和衡量银行营运时所面对的各种风险，进而敦促银行采取有效的管理措施，防范和化解风险。其基本特征有：必须建立在对银行风险的识别与计量之上；将风险划分为潜在风险数量和风险管控质量两部分，分别进行分析评价；风险评估须通过标准化的方式进行，风险分类及评估方法应符合国际惯例和最新要求；根据风险评估结果，尽可能地将监管资源集中在银行机构所面对的最大风险环节；风险为本监管是一个持续监管的循环过程。风险为本的监管模式，渗透和充斥着更多的数据收集以及分析与预测，标志着银行监管迈上了更高层次。
　　银监会适时顺应和升华了国际银行业监管实践的变迁，在成立之初就启动了银行业金融机构监管信息系统建设工程——“1104工程”。逐步确立了风险为本监管的基本框架，实行现场检查与非现场监管的分离，建立非现场监管与现场检查相互衔接，相互配合的有效协作机制，逐步向风险为本监管方式过渡。“1104工程”的实施，是实现风险为本监管体系的重大举措，是我国银行业监管方式的一次革命。

　　三、法人公司治理监管

　　20世纪80年代以来，随着银行问题以及东南亚金融危机的爆发，使得银行的公司治理问题越来越受到关注。1999年，巴塞尔银行监管委员会发布了《加强银行的公司治理》，使商业银行的公司治理成为了全球性的课题，也有助于监管当局对银行公司治理质量进行评估。近年来，关于银行公司治理的重要性和特殊性的研究日益深入。在我国，公司治理已经由一个起初的学术概念演变为当前银行改革实践的核心内容。2005年，银监会刘明康主席多次对良好银行公司治理的核心内容进行了全面阐述。“从监管的角度看，公司治理就是董事会和高管层为领导和管理银行运作而设定的科学架构和制度。广义的公司治理还包括：银行内部各个组织机构清晰的职责边界，独立有效的内部控制体系，风险调整后的回报率基础上的考核机制，科学的激励和约束机制以及先进的管理信息系统等五个方面，这也是良好银行公司治理的五个特征……”
　　从2002年开始，人民银行就开始制定法人银行公司治理的相关规定，陆续颁布了《股份制商业银行公司治理指引》、《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》。银监会在负责公司治理改革的指导和监督工作中，相继发布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》和《股份制商业银行董事会尽职指引》（试行）等，致力引导商业银行以国际先进银行为标杆，对治理架构、经营管理体制和内部流程进行再造。

　　四、激励相容监管

　　激励相容监管是激励理论在规制经济学中的应用。在对银行业的监管中，监管当局渴望获得可靠的信息，使监管结论更为科学、合理，且具有警示作用。而银行机构作为行为主体的另一方，往往出于利己考虑或其他原因，总是千方百计提供虚假信息，或隐瞒不利信息，使监管结论偏差或失效。监管当局要想获取银行的真实信息，或者说保证银行作出对监管目标有利的举措，就必须设计和建立一个有效的激励机制。正是由于认识到了这一点，”激励相容“这一概念才被用以概括银行监管的发展方向。
　　所谓激励相容监管，强调的是银行监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照银行机构的经营目标，将银行机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。
　　激励相容监管目前还没有非常完善的、得到广泛推广的机制。国际银行界对激励相容规制的实践与理论研究始于1995～1996年前后，以《巴塞尔资本协议市场风险修正案》的推出和“预先承诺制”（PCA）理论为标志。
　　激励相容监管的理念，在银监会成立后得到了应有的重视和应用，主要就是在监管中强调融合银行的内部管理目标。如，对银行实行分类监管，按银行的不同风险程度，实行差别监管。还如，在资本管理中，突出了激励与约束相互协调的原则。在加强对商业银行资本约束的同时，为商业银行提高资本充足率提供激励。鼓励资本充足率高的银行优先发展，扩大信贷规模。对资本不足的银行则实施纠正和制裁措施。上述措施，充分激励和促进银行朝着监管者要求的目标和方向发展，实现了监管收益最大化的目标。

　　五、银行监管的链接

　　公共监管理论认为，银行业是外部效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府管制。以监管当局为代表的外部监管正是一种使公共利益不受侵害的强制性制度安排。但是这种监管的核心作用也是有限度和边界的，诸如监管法规的滞后性、监管弹性不足等，从而使有效监管受到限制。与此同时，社会中介、行业自律、内部控制、市场约束也具有一定的监管优势，成为防范银行经营风险的重要防线。从而在银行监管和上述各主体之间形成了一种相互整合、有机链接的机理。
　　以监管当局为核心的监管链接可以分为两个方面：一是间接链接，即监管当局加强对商业银行内控机制的评价，对社会中介的监督，对同业公会的指导，加强对银行信息披露的监管。这是以监管当局为主导的监管链接的主要方式。
二是直接链接。主要路径有：可以委托银行内部稽核部门进行监管；委托社会中介机构参与检查；委托银行同业公会辅助监管。以监管当局为核心的监管链接形成了另外一种形式的监管强化。提高银行监管的深度和广度，不应再只是体现为监管当局单方面的直接努力。
　　三年来，银监会出台了《商业银行内部控制评价试行办法》，加大了内控检查力度。颁布了《银行业协会工作指引》，加强了对行业自律组织的指导。适时举行三方会议。推进银行业透明度建设，加大年报披露力度。实践证明，以监管当局为核心的监管链接，具有重要的现实意义。从长远看，银行业合法、稳健的运行机制，不仅在于监管当局的监管，更在于通过监管链接，促使社会中介、行业公会、银行内部稽核与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种合作。