试论农村水资源的自主管理

试论农村水资源的自主管理

 摘  要：晋陕地区地处欧亚大陆性季风气候区。明清时期，伴随着水资源短缺的严峻形势和官方对水资源管理的松弛，晋陕两地农村水资源管理呈自主化倾向。通过考察明清晋陕地区水环境和民间水利组织的自主管理方式，对其制度形式的水利规约进行制度分析和效用评价，认为正是在国家政权、乡绅阶层和农民阶层互动和博弈过程中，水资源自主管理应运而生。但是，农民阶层参与水管理的缺失，使得这种自主管理的效用发挥是有限度的。
关键词：农村水资源；自主管理；明清时期；晋陕地区
         收稿日期：2011-01-08
         作者简介：党晓虹，西北农林科技大学人文学院。（陕西杨凌/712100） 
         晋陕地区地处欧亚大陆性季风气候区，水资源总量贫乏且时间上分布极不均衡，夏季多雨而冬春干旱，有限的水资源的开发和利用始终是这一区域社会生活的重要问题。明清时期，由于人口的急剧膨胀、土地开垦面积的增加以及由此而造成的对水源地森林的大面积砍伐，使得本已由于地形和气候条件限制而形势严峻的水环境更加“雪上加霜”。同时，伴随着国家政权在水资源管理事务中的逐渐淡出，一种为了满足社区成员基本的用水需求、维持正常的用水秩序、促进社区的和谐稳定，由农村内部进行的一套“自下而上”式的水资源自主管理活动开始发挥出其越来越重要的作用。这些地区的乡村社会自发成立了民间水利组织，并依据当地用水惯例和国家水法，制定了一系列水利规约，对包括水资源的使用次序、使用时间、使用量在内的各项涉水事务进行具体管理，同时，民间水利组织还利用强大的道德评价机制，对乡民的个人用水行为进行严格约束，并对用水过程中出现的人与人之间的关系进行协调。这种水资源的社区自主管理模式在当地一直延续了数百年，直到新中国成立，才伴随着“国家所有，统一管理”政策的实行而消失。作为一种能够持续长达数百年的水资源管理模式，明清北方缺水地区的水管理实践定有其值得借鉴的成功之处，同时，作为历史的产物，它也必定带有一定的局限性。本文即拟通过对明清时期晋陕两地农村社会的水资源管理状况的考察，深入探讨其管理形势特点，效用以及存在的问题，以期对当代水资源的社区自主管理提供历史借鉴。 
         一、明清晋陕地区的民间水利组织
         长期以来，地处欧亚大陆性季风气候区的晋陕地区就是严重缺水的区域。明清时期，随着气候变冷变干以及人口的急剧增长，许多地区水利设施的经年不修，导致了水资源匮乏的问题更为突出。在陕西，咸宁县的南山在乾隆以前还“多深林密嶂，溪水清澈，山下居民多资其利。”然而自从乾隆年间“开垦日众，尽成田畴，水潦一致，泥沙杂流，下流渠堰易致淤塞”。[ 11] 礼泉县北二十里的安谷水、八十里的巴谷水以及县南的观音泉，在清前期尚能引以灌田，但到了乾隆年间已经皆无灌溉之利了。[ 22]汉中的乌龙江、清水河原本“民循堰渠之规，田收灌溉之益，盖有利无害者”。但自从清中叶“老林开垦，山地挖松”，以至于“每当夏秋之时，山水暴涨，抉沙拥石而行，各江河身渐次填高，其沙石往往灌入渠中，非冲坏渠堤，即塑塞渠口”。[3]在山西，翼城的滦池泉自明弘治18年( 1505年)起至清末共发生4次停涌,陷于完全干涸境地。介休洪山泉则出现三次断流，而晋泉也分别在崇祯22年( 1650 年)和雍正元年出现了明显的水量减少的现象，以致造成“衰则停而不动,水浅不能自流,水田成旱”的严重局面。[4]与此同时，由于吏治腐败、财政紧张、管理成本增加、外敌入侵和农民起义频发等多种因素的影响，除了一些大型水利工程的兴修与维护之外，政府开始逐渐淡出对水资源的具体管理，其在水资源管理中的作用呈现出明显的不断弱化的趋势。如山西定襄县的广济渠，是乾隆三年(1646)由政府动工兴修的，最初可以灌十三村田地，十分重要，但从乾隆二十年(1681) 以后，久未疏浚，渐致淤塞。类似的情况同样出现在陕西地区，据民国《续修陕西通志稿》载：“自清代乾嘉以迄咸同，兵事频兴，奇荒屡值，官民两困，努藏空虚，河渠多废而不修……郑白径渠亦十废小半，漆、沮、沪、渐亦如之。”[5]
         面对日益严峻的用水形势和政府权力的强力收缩，晋陕两地乡村社会开始主动介入到当地水资源的具体管理事务中,并逐渐取代国家政权成为当地水资源管理的主要力量。在当地官府的倡导和督促下，两地一些沿河村庄纷纷联合起来兴建了大量的小型分渠或支渠来满足自身农业发展的需要。同时，为了有效的管理和使用这些水利设施，这些村庄大多设立了专门的水利管理组织。这些水利组织往往根据水源流经的区域范围和水利工程的规模，对水资源进行分层管理．一般的说，那些工程规模较大，涉及区域较广的水资源，大多采取“都渠长——渠长——沟首”的三层管理模式，如全长100 余里，经行山西洪洞、赵城、临汾3 县的通利渠，其管理即采取了这样的模式：
         “三县额设督渠长一人,总理合渠启闭陡口大小一切事件。由渠源以至渠尾,统归督渠长管理,兼管催中五村各项摊派。”在督渠长之外，“临汾县额设接水渠长一人,帮同督渠长管理临汾县各村一切事件,兼督下五村各项摊派”、“洪洞县额设治水渠长一人,管理渠源、坐口、治水一切事宜,兼督催上五村各项摊派”、“赵城县额设兴工渠长一人,管理辛村以上各村兴工,摊资大小一切事件,兼巡查上三村陡口”。渠长之下，“上三、五各等村距渠口甚近,往返较便,故每村额设沟首一名,兼理其事；中五、下五各等村距渠口较远,一人不能兼顾,故每村额设沟首二名,共任其事”。沟首的职能“专司办理该村一切事务,并随同渠长在渠口襄办各事。”[6]
         对于县境内的、流程较短的小水渠，因为不存在县际之间的水权协调、监督的任务,因此渠务管理系统仅存渠长与沟首两级，《南霍渠册》、《清泉渠渠例》以及《清水渠渠册》等诸多山陕两地的渠册中均有：“立渠长一员,渠长之下各村设有沟头（首）”的记载。
         可以看出，无论采取哪种水资源管理层级，渠长都是整个管理体系中的核心领导力量。作为灌区水权的代表和全体成员的水权维护者，渠长的公正与否，直接影响到了整个社区成员的用水安全和用水利益。因此，这一时期晋陕两地的民间水利组织对渠长的选任标准，大多做出了严格的规定。如《洪洞县水利志补》所录《通利渠渠册》规定：“选举渠长务择文字算法粗能通晓,尤须家道殷实、人品端正、干练耐劳、素孚乡望者,方准合渠举充。不须一村擅自作主,致有滥保之弊。”[7]《晋祠志·河例》则规定：渠长由“各村士庶会同公举,择田多而善良者充应…至身无寸垄者,非但不得充应渠长,即水甲亦不准冒充。”[8]从上述规定不难看出，明清时期山陕两地对渠长一职的选任非常重视和严格，分别从文化程度、经济地位、个人能力、社会威望等方面作出了严格的要求，同时，为了防止和杜绝身有功名的渠长营私渔利，清雍正年间，晋水灌区更是要求“渠头、水甲宜选良民也。查旧日渠甲半属生监上役,有犯河规猝难究处,且力能挟制乡愚,动辄聚众,深为未便。嗣后身有护符者,不许充应。”[9]这样，渠长一职就被乡村士绅——这一乡村特权阶级所牢牢控制．
         二、水利规约的制度分析
         为了有效的管理有限的水资源，明清时期，晋陕两地的民间水利组织还综合考虑当地的地形地貌状况和用水惯例，并结合民间社会的道德价值观念，制定了包括用水次序、水量分配、水时限制等在内的一系列水利规约，并试图通过对这些水利规约的严格遵守和执行，在最大范围内保障整个水利共同体的用水安全和用水利益．这些水利规约的主要内容包括：
         1．水利事务“集体决策”的原则。在山西省闻喜县岭东村、上宽裕村、稷山县南位村出土的诸多明清时期的水井碑刻中，均记载了“咸集”、“ 众议”、 “佥议”的场面，这反映了明清晋陕两地水资源管理事务特别是生活用水事务中家户集体参与的特点。
         2．水利工程建造、维修所需费用“均摊”的原则。明清时期，山陕两地在解决水利工程建造以及维修所需费用、出工、管饭等事项时均采取了“均摊”的原则，并根据各自村庄的具体情况，将之细化为 “按人均摊”、“按地均摊”、“按丁均摊”、“按日均摊”以及“按甲均摊”等多种类型。[10]山西襄汾北焦彭村顺治13年《后院井泉碑记》即云：开泉如有破坏“照依分为人丁粮口钱，不敢有违”、“每石粮出银四分”，并在碑后详列每户人丁和应纳粮数如“赵国红人十丁粮三石一斗，赵启芳人九丁粮三石八斗”。而在陕西合阳东清村明万历四十八年《清善庄穿井碣记》也载有“但有损坏者，二十三甲通修”的字样。 

        3.水资源开发利用的“灌溉优先，它用次之”的原则。面对明清晋陕两地严峻的用水形势，为了保证农业用水，各灌区在水利规约中纷纷确立了灌溉用水优先的原则。这种优先一方面表现在渠道修筑之处的土地，可以按照官方定的便宜价格被购买。如洪洞县《润源渠渠册》规定：“一经本渠插标洒尺开挖之处，该管地方官照章给价，所开之地内不论现种何等禾苗，立即兴工，不得刁难指勒，有违阻者，送官究治。”[11: P294]另一方面则是指对粮食加工以及造纸等非农经济活动进行限制，如《通利渠渠册》中规定，“本渠各村原有水碓，嗣因渠水无常，历久作废，此后永不准复设，致碍浇灌。违者送究。…各渠水磨系个人利益。水利关乎万民生命，拟每年三月初一起，以至九月底停转磨，只准冬三月及春二月作为闲水转磨。每年先期示知，若为定章，违者重罚不贷”[12: P308]。
         4. 农田灌溉水量分配的“地论水，水论时，时论香”原则。明清时期，在汾河、渭河流域的灌区中，水量的分配往往并不是根据实际需要，而是按照土地面积和等级分配给不同的利户，每个利户只能在其所获得的以时间表示的水权限额内引用渠水。[13]在实际的灌溉过程中，各灌区大多是以燃香作为时间单位。当渠道总引水量或总水程由于某种原因减少了，人们就会通过缩短点香时间来对各利户的水程作出调整。同时，为了明晰水权，避免社区成员之间不必要的水权纠纷，明清晋陕两地的民间水利组织对社区成员的水程分配大多予以详细的登记造册，同时详细记录的还有社区成员的土地面积、等级和受水时间等。
         5．水资源使用的“自下而上”的使水次序原则。明清晋陕地区各乡村社会为了维护中下游渠段村的使水权利，从而最终保证整个水利社区的用水安全，纷纷确立了“先下后上”的使水次序，即每一个水程均从水渠下游开始，逐渐向上游推进。如陕西的《泾渠用水则例》即载：“用水之序，自下而上，最下一斗，溉毕闭斗，即刻交之上，以次递用。斗内诸利户各有分定时刻，其递用次序亦如之，夜以继日，不得少违。”[14]同时，为了安抚上游渠段水源村的情绪、补偿其无偿出让水资源方面的牺牲和损失，保证整个社区内部用水次序的正常、顺利的进行，两地乡村社会纷纷对上游渠段水源村赋予了在用水时间和数量上不受任何限制的“自在使水”的特权，而且免除了其兴工出夫、费用摊派等义务。
         从上述水利规约的主要内容可以看出，明清时期，晋陕地区民间水利组织是充满着智慧的光芒的．首先，对水利事务集体决策权的强调可以有效保护和提高农户参与水利事业的积极性，从而最终保证其各项水利措施的顺利实施．其次，水利工程建造和维修过程中“均摊”原则的采用，它既吻合乡村社会传统的“平均主义”思想，同时又可以调动乡民为水资源的使用提供较低的监督成本，有效的降低“搭便车”、“钻空子”以及渎职行为发生的可能性．再次，对灌溉优先权的维护和强调，可以切实保证农业生产利益的最大化，从而确保整个社区粮食安全和社会稳定．复次，采用人为控制的“从下而上“的灌溉次序，是半干旱地区水资源短缺,确保灌区各段完成受水过程、保障下游权益以及灌区整体秩序的需要，是维护灌区秩序、保障全渠利益的最佳选择；而对上游水源村“自在使水，永不兴工”的承诺，既是灌渠对上游过水村的回报,也是平衡上下游村庄用水关系和利益的需要。这样，就能在给予上游一定的用水特权的同时，通过钳制上游的办法来保证整个水利共同体特别是中下游地区的用水安全。此外，将所有用水户的土地数量、等级、受水时间登记造册的做法，不仅可以明晰水权，避免不必要的水权纠纷，而且，可以作为处理水利纠纷的依据，有效的降低水利纠纷发生的可能性和诉讼成本。此外，乡村士绅对水利组织领导权的控制可以调动他们更加积极的投入到当地水资源的具体管理事务中，并利用自身较高的文化水平、较多的空闲时间甚至是其所拥有的财富和社会威望，推动当地水资源事务的发展和良性循环。
         那么，在实际的操作过程中，这种水资源管理模式是否真正达到了如上的效果呢？
         三、水资源自主管理的影响
         埃莉诺·奥斯特罗姆已经指出，要准确评价水资源管理体系的功效是不太可能的，对于一个延续了数百年，并已经消失的过去的水资源管理体系来说更是如此。因此，我们无法对明清时期晋陕地区的水資源管理模式作出一个准确的定量评估，只能通过一些历史史料记载粗略的把握这种水资源管理模式在当时的作用和影响．
         然而，在具体的运营过程中，这种民间管理模式也暴露出了明显的问题和弊端，突出体现在以下几个方面：
         一、尽管很多水利组织对渠长的任职方式采取轮应制,严格规定不得连任，但因为缺乏外部力量尤其是国家力量的有效监管，轮应制在被有效执行不长时间以后，就陷入了混乱甚至是被废止的境地。渠长一职常常被当地某一个大姓或某一个望族长期把持，造成渠长权力过大，逐渐演变为地方一霸，有些甚至从地方水权的保护者变为侵害地方整体用水权益之徒。据乾隆年间赵谦德所撰《晋祠水利记功碑》记载，晋水北河花塔村张氏凭借其祖先在当地分水事务中的突出贡献和其家族强劲的政治势力，世代担任北河都渠长一职。明弘治年间，渠长张宏秀置“军三民三”的分水原则于不顾，私自将民间夜水献与晋府, 至使民地“止得日间用水, 夜水全无”。尽管当地政府屡次要求北河张姓都渠长改正错误，但直到万历年间, “其民间三日夜水, 仍浇晋府田地”, 问题并未没有得到解决。
         二，由于狭隘的地方水权保护思想，渠长在与不同水利共同体因为用水而引起的水利纠纷甚至械斗中,往往并没有发挥理性的调解作用，而是制造械斗的煽动者、领导者甚至是主要力量，这不但造成了地方用水秩序的混乱，更是对地方社会秩序安全和乡村社会之间的正常交往造成了一定程度的消极影响。道光二十五年，工郭村渠长刘煜因嫉恨晋祠总河渠长杜桀卖其二堰水与索村，遂串通其叔刘邦彦率领锹夫数百名，携带包括火铳在内的各类兵器至晋祠南门外白衣庵,寻衅滋事，并创伤镇人魏景德。杜桀闻之，命水甲围堵，并殴打刘煜直至重伤。[17]一般来说，不同水利共同体之间一旦发生水事纠纷，往往会因此结仇生怨，断绝包括通婚在内的所有联系。
可见，明清时期晋陕地区的水资源管理模式在当地虽然取得了一定成效，但也因为上级监督体制的缺失和狭隘的局部用水观念，存在着明显的问题。
         所以，明清晋陕地区水资源管理的自主性是有限度的，它仅仅是乡村士绅阶层出于实践道德理想而设计的一种蓝图模式，体现的是乡村士绅阶层的意志和心声，只不过是“部分、少数人的有限自治”，而绝非真正的自主管理。也许，这就是这种水资源自主管理的历史局限性。
         参考文献：
         [1](民国)续修陕西通志稿,卷57,水利一.
         [2]乾隆.西安府志,卷八,大川志.