关于加强审计成本管理的思考

关于加强审计成本管理的思考

 审计成本是指完成一定数量的审计项目，达到一定的工作效果所耗用的人力、时间和经费。用投入产出术语表达，就是产出既定的条件下所投入的审计资源。审计署在2004年制定的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》中要求各级审计机关在制定年度审计项目计划时要考虑项目的时间、经费和人员要求，在2005年制定的《审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法》中又提出要实行项目预算管理，加强审计成本控制。可见，有关审计成本管理的问题已提上审计机关日程。

　　一、加强审计成本管理的意义

　　在当前形势下，加强审计成本管理具有十分重要的现实意义。

　　加强审计成本管理，是提高审计机关绩效，建设节约型政府的需要。加快建设节约型社会，是党中央国务院从全局和战略性高度做出的一项重大决策。审计机关作为政府部门之一，必须要从自身做起。

　　加强审计成本管理，是适应时代经济社会发展的要求，充分发挥审计作用的需要。近年来，审计机关的地位和作用日益显现，尤其是各级审计机关积极展开的绩效审计，以促进提高资金使用效益、推动政府相关部门单位深化改革和提高管理水平为目标，揭示了大量损失浪费问题，发挥了审计机关在建设节约型政府中的监督促进作用和导向作用，引起了社会积极的反响。这一方面扩大了审计机关的影响力，提高了审计机关的威信，另一方面也吸引了广大群众对审计机关关注的目光。审计机关必须要加强审计成本管理，提高自身管理绩效，才能经得起公众的监督和检验，符合党委政府和社会各界更高的要求与期望，充分发挥审计作用。

　　加强审计成本管理有利于审计机关更好地整合审计资源，发挥审计监督职能。当前，审计机关普遍存在着人员少与任务重的矛盾，在保证审计质量的前提下，降低审计成本，有效利用和整合审计资源，提高审计工作效率是解决这个矛盾的有效途径。

　　各级审计机关必须积极转变观念，努力探索科学的审计成本管理方法，提高审计工作运转效能，明确各级工作责任，以做到规范高效。审计机关于部应提高认识，端正思想，树立正确的成本效益观念，降低审计成本，提高审计效率，更好地完成审计工作。

　　二、影响审计成本的因素

　　目前审计机关审计成本管理主要存在如下问题：审计工作节奏不够紧凑；项目完成时间过长；部分项目现场审计用的时间不多，但出具报告却花费了很长的时间。对审计项目耗费的经费普遍缺乏统计和分析，审计投入的人力、时间和经费多少，产出的效果如何等尚未纳入各级审计机关的管理目标。

　　影响审计机关审计成本的因素是多方面的，有自身形成的，也有外部引发的；有人为的，也有因审计体制未理顺而存在的。深圳市审计局对2005年度完成审计项目投入产出情况进行了统计分析，从审计项目管理的角度来看，主要有以下因素：

　　1.审计计划的确定。计划制定得科学与否，对审计机关的审计成本有着重要影响。按照经济学的理论，如果一个项目的投入远大于产出，那么这个项目是不经济的，不值得做。审计也是如此。审计机关在安排审计项目计划时，应该从成本效益角度考虑项目安排是否合理，在投入产出之间寻求最佳平衡点。

　　目前，基层审计机关审计力量不足与审计任务重的矛盾十分突出，地方党委政府临时委托的项目较多，计划安排比较被动，审计资源不能科学配置。计划不科学容易导致有的项目投入的审计力量过多，出现窝工，造成审计资源浪费；有的项目审计力量投入不足，该查处的问题未深入查处，起不到审计应有的作用，形成另一种浪费。

　　2.审计准备工作。审计准备工作主要包括：开展审前调查，了解被审计单位基本情况，确定工作期限，搜集有关法规文件，下达审计通知书，制定审计方案，明确工作目标和人员分工等。从实践情况来看，一般审前准备工作做得越充分，审计现场实施就会越顺利，否则，在某种程度上就会产生阻力或延误工作时间。深圳市审计局2005年共完成42个审计项目，有50％的项目现场审计时间超过60天，但其中8个绩效审计项目虽然相对复杂，由于审前工作准备充分、各级领导重视，审计工作进展顺利，现场审计时间一般都控制在60天内。

　　3.审计现场管理。从成本控制的角度看，审计现场管理一要明确目标，抓住重点。审计对象的情况往往比较复杂，仅凭一次审计就把所有的问题都查出来几乎是不可能的，面面俱到、遍地开花式的详查，往往只会事倍功半。二要弄清事实，抓实取证，避免因取证资料不实、定性处理不准确等原因而返工或与被审计单位出现重大的意见分歧，影响审计工作顺利进行。三要重视审计人员的合理组织和分工，避免因分工不当而浪费人力资源。此外，也不能忽视与被审计单位的沟通与协调。与被审计单位沟通与交流不够，会使现场取证、征求意见等多个环节出现阻碍，造成工作上的被动。

　　4.审计报告质量及编制审核程序。审计报告时间是指现场审计结束到出具审计报告的时间，与审计报告质量及编制审核程序等因素密切相关。要节约审计成本，必须控制审计报告时间。审计组长或主审在现场审计工作结束后，应及时分析提炼证据，抓住要点，准确定性，缩短分析整理资料的时间。撰写的审计报告要事实清楚，格式规范，文字简洁，提高报告质量。一般来说，质量越高的审计报告越容易获得认同，顺利通过层层审核。审计机关要健全完善审计报告审核制度，加强报告的集体决策，节省报告审核时间。

　　深圳市审计局2005年完成42个审计项目，出具审计报告42份，出具报告时间一般为40天左右，平均为54天，最短的11天，最长的176天，其中：60天内出具正式审计报告的项目27个，占64％；超过60天出具正式审计报告的项目15个，占36％。审计项目报告时间明显偏长，主要原因包括：（1）收集整理资料时间过长，个别项目现场审计结束至形成审计报告征求意见稿时间长达63天。这与审计组工作不够紧凑、人员安排不合理有一定关系；（2）征求意见时间长，被审计单位对审计报告征求意见稿反馈时间最长的达70天。这主要受不可控因素影响，但也与问题定性是否准确、与被审计单位沟通交流情况等有直接联系；（3）报告审核审定时间长。一些项目比较复杂，遇到的新问题、重大问题、非常规问题较多，由于不同的人对问题看法的不一致，导致报告反复修改，拖延报告完成时间，影响审计工作进度。

　　5.审计方式、方法的选用。就地审计或是送达审计，详细审计或是抽样审计，以及是否利用计算机软件辅助审计，对审计成本的影响是不一样的。选用审计方式、方法，既要考虑审计目标的实现，又要从实际出发，因地制宜。不同的被审计单位、不同类型的项目可以采用不同的审计方式、方法。在效果一致的情况下，应选择成本最节约的方式、方法。目前，部分审计干部不讲究审计方式、方法，不紧扣审计目标，热衷于撒大网、搞外调，有的一扎进被审计单位就埋头看凭证，抄数字，计算机技术运用水平低，在一定程度上加大了审计机关的审计成本，制约了审计效率提高。

　　从整个审计机关管理的角度来看，还有以下因素也对审计成本管理产生影响：

　　1.审计人员的能力和素质。包括审计人员的专业胜任能力、政治素质和综合业务素质等，是降低审计成本、提高审计工作效率的关键。在审计过程中，如果审计人员缺乏敏锐的分析能力和准确的专业判断能力，就会因为对一些情况看不出或拿不准，使问题迟迟不能披露，导致推延审计时间，影响审计工作效率，甚至可能造成重大问题的遗漏。

　　2.审计工作机制。这是个根本性、全局性、长期性的问题，包括机关用人机制、竞争机制、激励约束机制等。目前我国政府部门行政成本偏高，工作机制未理顺是个关键的因素，审计机关也不例外。在“能上不能下、能进不能出”、“论资排辈”的机制下，审计人员干多干少一样，干好干杯一样，效率高的还有被“鞭打快牛”的风险，因此缺乏最求效率的动力和压力，导致工作拖沓，审计成本也就不可能降低。

　　三、加强审计成本管理的途径

　　1.加强人力资源管理，整合利用好审计资源。

　　现代管理的核心是以人为本。加强审计成本管理，一方面要通过教育和培训，培养政治素质好、专业水平高、事业心、责任心强的复合型人才；另一方面要对现有的审计资源优化配置、优化组合，更好地发挥现有人力资源的作用。审计机关应建立和完善统筹配置人力资源的良性机制，按照全局一盘棋的观念，打破机关内部处室界限和专业分工，实现人力资源共享，优势互补。必要时，可以统筹国家审计、内部审计和社会审计力量，最大限度地实现人力资源地聚合效应。执行审计项目时，应选择最适合项目要求、审计成本最优的审计人员组合。可以尝试建立职业准入和退出机制。对审计组长或主审的“任职资格”进行规范，除包括学历、任职时间等基本条件外，还可以考虑增加定期考试、考核，以提高职业准入“门槛”，确保准入的人员具有良好的条件、较高素质。对不再符合“任职资格”的审计人员则取消资格，使人才可上可下，促使审计人员不断进取，在审计队伍内部形成良性的竞争机制。对审计项目可以试行招标制，通过招标，选取选择最优成本效益的人员组合和方案。

　　2.科学制定计划，实行项目计划成本管理。

　　审计计划对执行审计项目起龙头作用，计划管理成为审计成本管理的源头。要搞好审计成本管理，首先在审计计划阶段就要对项目成本有科学的计划。审计机关在制定计划前，要充分调查研究，通过搜集意见、走访、座谈等方式获取相关成本信息，对各计划项目成本进行测算。在确定项目时，应遵循成本效益原则。对法定项目、政府、人大批办、交办的重要事项，或是确实具有深远政治意义和社会价值的，即使其测算成本过高，也要将该项目列入年度计划。对审计效果基本相同的项目，则优先选择审计成本低的。

　　审计机关要向当地政府领导多汇报，与有关部门多沟通协调，在选择审计项目方面多争取一些主动权，以利于按照“全面审计，突出重点”的原则，将有限的审计力量，用于加强对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，将监督的触角集中延伸到管理薄弱的地方、国有资产流失严重的地方，群众反映多、意见大的地方，容易出现违法违纪和腐败现象的地方，避免出现临时任务过多，计划不如变化快的情况，保证审计人力、时间的科学计划和配置。

　　在计划阶段，还要确立成本管理的目标，制定科学合理的项目成本计划。一般来说，项目成本计划应在审计项目计划下达前，由计划部门会同承担项目业务部门以及财务部门，在综合考虑审计项目性质、审计目标要求、被审计单位有关情况、审计人员数量和素质的基础上，合理地预算项目投入人力、时间，对相关经费进行分析计算后确定下来。这个过程的关键是确定项目合理工作量（即人力、时间），审计署在《审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法》中也提出“要逐步建立科学测算审计项目工作量的模型”。笔者认为，目前国内部分审计机关尝试的审计项目分类管理法有一定的借鉴意义。审计机关计划部门可以在掌握和分析以往年度审计项目工作量的基础上，按照审计项目性质、被审计单位资金规模和组织结构等，将审计项目分类，按类确立工作量标准，在此基础，考虑实际情况确立每个项目计划工作量，再结合有关财务数据，确定项目计划成本。当然前提条件是必须能收集到完整、真实的项目工作量基础数据，即投入的人力、时间等，这也对项目过程管理有关成本数据提出了要求。

　　3.做好审前调查，细化审计实施方案。

　　审前调查是编制审计方案、有效选择审计重点的基础，必须要细致周密。通过审前调查不仅要摸清被审计单位总体情况、业务流程，对一些重点问题还可实行试审，基本达到审计取证的要求。只有进行了充分的审前调查，才能在正式审计时集中力量，直奔主题和重点，从而减少现场审计时间，节约审计成本。

　　从成本管理角度看，审计实施方案应是制定时间、人员和经费等成本构成要素的具体方案，是现场审计成本控制的导向。一个优秀的审计实施方案，不仅要目标明确，还要指标具体，并尽可能地量化。在审计实施方案中，审计组长或主审应将工作量分解至每个审计步骤、每位审计人员。在时间安排上，要根据项目要求完成的最后期限，对重要事项的现场取证、分析证据、报告初稿、报告征求意见等各阶段工作所耗费的时间及各审计事项的最迟开始时间、最早结束时间等做出具体安排，并落实责任到人。在人员分配上，要合理搭配、合理分工，既要尽量发挥每个审计人员的专长，人尽其才，又要让各个层次的人员都得到锻炼，提升全体从业人员的业务水平，以利于有效的利用有限的资源，提高审计工作成效。

　　4.加强现场审计成本控制，建立动态跟踪制度。

　　在现场审计过程中，一要抓组织协调，要建立审计组长与审计小组（人员）之间、审计小组之间、审计人员之间快速畅通的沟通机制，减少磨合时间，加快审计进度，降低审计成本；要与被审计单位的领导及有关人员充分沟通，必要时可采取一些审计法中规定的措施，力争对方配合，以保证审计项目实施顺畅。二要抓审计质量，要保证审计实施方案得到落实、审计质量控制的每一个环节到位。审计人员要按照审计署《审计机关审计项目质量控制办法》的要求规范审计工作程序，审计组长或主审要承担起现场指导和检查的责任，对审计小组成员获取的审计证据、记录的审计日记、编制工作底稿均要随时检查或复核，确保审计重点突出，事实准确，处理得当，程序规范，减少因质量不高返工而增加成本的现象。三要建立审计项目进展情况动态跟踪制度。审计组长或主审要动态跟踪审计项目进展情况，并定期向有关管理部门汇报，以便机关领导全面了解整个机关年度项目计划进展状况。如出现与方案预定进度偏离的状况，审计组长或主审要及时了解情况、分析原因，根据实际情况及时调整审计目标和重点或对人员、时间做出适当调整和安排，力争审计工作按计划完成。

　　在现场审计工作结束以后，审计组长或主审要抓紧时间对现场取得资料进行分析和汇总，认真撰写审计报告，并对审计报告的撰写、审核审批流转程序进一步跟踪。审计机关应对各类审计文书进一步规范，建立健全审计业务会议等报告审核程序，保证审计工作顺利完成。

　　5.改进和创新审计方式、方法和手段。

　　选择审计方式时，应考虑审计成本。在不影响独立性的前提下，计划安排的项目要尽可能就地就近。对能采取送达方式审计、联网审计的项目，就不要就地审计。或者可视工作需要，采取送达审计与就地审计相结合的方式。德国联邦审计院有三分之二的项目是采取送达方式进行审计的。

　　在审计方法上，应由账项基础审计、制度基础审计向风险基础审计过渡，减少直至避免详细测试。充分利用内部控制评估、风险评估、抽样审计等一些先进的方法。将重要性水平的运用、分析性复核的运用贯穿于整个审计实施过程。审计部门之间，特别是审计机关内部，要注意分析运用以前年度、上级审计机关等审计成果，尽可能做到资源共享。节约审计成本，减少不必要的重复劳动，实现审计效果的最大化。要把经济责任审计、预算执行审计、专项资金审计、企业财务收支审计、绩效审计等有机结合起来，形成一个相辅相成、相互补充的链条，做到相得益彰、事半功倍。

　　审计机关要进一步推进计算机辅助审计，要利用计算机平台加快数据库建设，如专家人才数据库、审计对象资料库和审计法规数据库等，逐步实现审计机关内部、各级审计机关之间数据信息地互通互联，提高审计信息资源的共享水平，提高审计效率，节约审计成本。

　　6.建立规范的成本考核体系，完善激励和约束机制。

　　要真正落实审计成本管理，审计机关还必须建立规范的成本考核体系，做到项目成本有计划、有标准、有考核。在对项目进行考核时，不仅要对审计程序、审计成果进行考核，还要对审计投入的人力、时间和经费进行考核。实际操作中，可以将项目实际执行时间与计划完成时间、项目计划成本与实际成本等指标进行比较，对计划完成好的可以在项目考核时给予一定的分值，完成不好的项目应该分析原因，根据不同的情况扣分。

　　同时，审计机关应建立相应激励和约束机制，使成本控制和管理与审计组、审计人员的切身利益相联系，使真正有能力、有责任心，低耗高效地完成审计任务的审计干部得到奖励或晋升，对失职的审计人员则要追究相关责任。这样才能激发审计人员的活力，使审计成本管理真正起到促进审计工作规范高效。