欧债危机与欧盟福利边界的重构

欧债危机与欧盟福利边界的重构

欧元区主权债务危机爆发已有三年，一直未能见到缓和的迹象。无论是成员国的紧缩开支、私有化、降低福利，还是欧元区的债务减记、欧洲金融稳定基金(EFSF)与欧洲金融稳定机制(EFSM)计划的制定以及IMF等上千亿欧元的救助计划，都仅在短期提振了市场信心。从“欧洲学期”到“财政契约”，从加强银行业监督到强化欧洲央行职能，也未能最终“止血”。所有现象都表明，紧缩政策救不了欧洲。甚至可以说，越采取紧缩措施，欧债问题会越严重。

火上浇油的紧缩政策

从表面上看，紧缩是有依据的。欧债危机国家存在经济增长率低迷和财政支出刚性的矛盾，经济增长率低导致税基减少、逃税现象增多、财政收入减少，却因公民福利和养老金的刚性支出，导致财政赤字比率和政府债务比率远远超过欧元区《稳定增长公约》所划定3%和60%的红线，进而引发债务危机。因此，解决债务危机的最初出发点就是要通过紧缩，回归红线以内。通过紧缩重振市场信心，提升经济活力，最终走出债务危机。为了配合此次自救，连受欧债危机影响不大的德国和法国也宣布在三年内削减数百亿欧元公共开支。

从本质上看，紧缩不能救欧洲。从经济学原理分析，无论是财政紧缩政策还是货币紧缩政策（对当前欧元区国家而言主要采取的是财政紧缩政策），不论是减少财政支出还是增加税收（或提升税收上缴率），都是对经济复苏和重启经济活力的阻碍，制约新的经济增长点形成，反过来还会进一步恶化国家财政收支平衡，进一步打击市场信心，形成恶性循环。

从国际比较看，日本政府债务占GDP的比重超过200%，美国也超过了100%，两国通通超过了国际上通常所说的60%的稳健性标准，说明债务负担过重并不一定导致债务危机。因此，紧缩政策救欧洲是药不对症，甚至是火上浇油。强制回归红线的做法不利于欧元区总体经济复苏。

国际上较为公认的是，欧债危机是因为福利增长过快和经济增长率较低引发的，换言之，美日等国虽然债务负担超过了希腊等国的水平，但由于其经济增长率较快或福利增长受到节制，就没有发生债务危机。而现有紧缩政策没有办法跨越这两个难题，一是紧缩可能会导致经济更加低迷，二是紧缩政策不能有效削减民主政体下的福利刚性。

福利增长过快较为容易解释。主要有两个原因，一是由于欧债危机国本身经济发展水平较差，特别是西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰等国，加入欧盟后一方面享受了较多的欧盟结构基金和团结基金的补助，属于净得益国，加之因市场一体化所形成的产业从欧盟中心国家向这些周边国家扩散，都在一定程度上推动了其经济增长。爱尔兰在1990年代末甚至被称为推动欧盟经济增长的“小虎”，为这些国家福利增长提供了财政基础；另一方面是由于欧洲一体化出现的福利趋同效应。即劳动密集型制造业从中心国家向周边国家扩散，改变了劳动和资本的稀缺程度，提升了这些国家的工资水平。从2000年到2007年，希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙四国的工资上涨幅度分别为29.4%、27.8%、22.6%和26.8%，而同期德国的单位劳动力成本甚至微降了1.6%。如果说还有第三个原因，就是各国普遍都遇到老龄化。与其他国家相比，欧债危机国的公共养老金支出占GDP比重和替代率等指标，都高于西欧，甚至个别还高于北欧。欧陆主要福利国家养老金替代率平均水平近60%，高于美国20多个百分点，而希腊养老金替代率则又高出欧洲平均水平将近36个百分点，几乎为全球之最，在某种程度上造成逆向的制度设计，既超出希腊经济发展水平所承受的能力，反过来又进一步抑制希腊的经济活力。

经济增长率较低却不能很好地加以解释。南欧国家在发生债务危机前，已是低增长甚至负增长。按照区域一体化理论，由于市场拓展所形成的贸易转移和投资转移效应，相对落后的周边国家比中心国家会有较高经济增长率，欧盟各类财政转移支付也在一定程度上推动经济增长。这个现象在危机国加入欧盟初期都出现过。但是，相关国家意大利早自1990年代之后、葡萄牙自2001年之后、希腊和爱尔兰自2008年之后，经济增长率就低于欧元区的总体水平。这就需要解释，这些国家在加入欧盟后经济增长的形成机制，在何时又通过何种渠道弱化甚至消失了？反之，德国等中心国家经济增长率应该比周边低，又是怎么高上去的？一种解释是福利趋同导致的欧债国家劳动力成本上升和税负太重，导致企业竞争力不足而失去投资的积极性，另一种解释是希腊、爱尔兰等国经济结构失衡，大量投资转向了服务业和房地产业，形成经济泡沫，最后导致增长机制崩溃。但这两个理由仍然不能解释，这个增长机制为何会突然在如此短的时间弱化甚至消失。

东扩给债务国经济以沉重一击

欧债国家经济增长率低的根本原因是东扩。2004年以后，12个中东欧国家加入欧盟，欧盟总人口从约3.8亿增至约4.5亿，整体国内生产总值增加约9%，总体面积扩大近74万平方公里。欧盟东扩后，资本、劳动力、商品和服务等四大自由流动的区域从15国增加到27国，对欧盟重债国经济增长起到釜底抽薪的作用。从投资流动来看，特别是在2000年之后，由于欧元诞生，汇率更加稳定，交易成本降低，为这一地区的资本流动创造了更加方便、安全的环境。从2002年始，新成员国资本流入大幅增长，直接投资的年平均增长率达10%，其中增幅最高的2003年高达22.51%，2005年总额达22586亿美元，增长势头强劲。欧元区对中东欧国家的投资占了相当大比例，其中奥地利和德国尤为重要。从劳动力流动来看，由于中东欧国家失业率比较高，入盟后其劳动力大量向西部发达成员国流动。据当时估计，瑞典、英国和爱尔兰率先向波兰等欧盟新成员开放劳动力市场，英国有50万个就业机会，将很快被来自新成员国的劳工填满。从欧盟财政转移来看，为促进成员国经济平衡发展，欧盟通过提供结构基金和融合基金缩小欧盟富国和穷国之间、发达和欠发达地区之间的差距。2000年～2006年的第三期结构基金总额达1359亿欧元，新成员加入前，欧盟中四个最不发达的国家希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰是结构基金和融合基金的主要受益者，但在新成员加入后，其个人收入只是老成员国的一半，新成员国就成为欧盟财政转移的最大受益者。

欧盟财政转移的减少降低了欧债国家经济增长的动力，欧元区大量新增投资出现在东欧，甚至有一部分是从债务国转移到东欧的投资，无疑对已经不景气的欧债危机国制造业以致命一击，而廉价的东欧劳动力对南欧的冲击导致的失业问题使其制造业失去再崛起的机会。东欧劳动力不仅冲击西欧就业市场，增加了老欧洲的失业率，也增加了其社会支出和财政负担。如果说以服务业为主的后工业化是工业化后的结果，希腊、爱尔兰等国所形成的服务业、旅游业和房地产业“异军突起”却是制造业产业空洞化后“被后工业化”的结果。

社会“自卫”导致经济衰退

如果东扩是导致欧债危机的主要根源，那么理论上的解释就是，市场一体化冲击了原有社会保护机制，激起的社会“自卫”却更加阻滞了经济活力。

市场一体化冲击了原有的社会保护机制。众所周知，福利国家是以民族国家为边界、高度工业化为基础的社会保护机制。高度工业化为建立福利国家提供足够财力，以民族国家为边界是在一个国家内部，通过政府的居中协调，劳资间达成妥协，形成社会伙伴关系，形成合力来抵御市场经济冲击，推动了战后近30年经济高速增长。欧盟市场一体化首先冲击了民族国家的社会边界，资本从此不需要履行社会责任，劳动力也失去了与资本强制讨价还价的能力。尽管经济差异很大，但欧盟债务国入盟后所形成的福利趋同是必然的，但是其所赖以存在的基础更脆弱。一是外来投资虽然带动了经济增长，但其税基并不稳固，一旦资本有更高利润率去处，税基必然流失，导致政府财政捉襟见肘。二是劳资妥协机制（社会伙伴关系）在这些国家并未形成，基于民主制下的福利刚性最终接盘者却是政府，在德国等发达国家所形成的社会伙伴协调机制难以确立。从这个意义上说，在被迫实现福利趋同后，欧债危机国在没有老牌福利国家的财政能力时，就必然发生财政赤字和债务违约。

社会“自卫”导致更严重的经济衰退。在国家边界削弱后，国家建构社会伙伴的能力随之减弱。为应对经济低迷和财政空虚所实行的降低养老金、延迟退休以及削减工资和福利等措施，马上就会激起社会强烈的“自卫”意识——要求政府承担相应的责任。政府的对策无外乎就是增加税收、实行通胀以及增加赤字，在欧盟市场一体化下前两项都走投无路的情况下，发债是政府安抚社会的唯一手段，而社会“自卫”的结果便是政府不断增加税收寅吃卯粮，最终形成经济衰退，陷入“衰退”-“自卫”的恶性循环。

紧缩不能救欧洲的进一步解释是，通过降低公民的“自卫”能力来获得的经济稳定，必然会因政局不稳定难以最终稳定。通过紧缩形成的经济“可持续”必然会因经济更加低迷难以“可持续”。福利国家的福利边界和市场边界未能统一，即使像法国这样的老牌大国都受到非常大冲击，更何况一些小国或被动不断提升福利待遇的后起国家。如果市场边界始终大于福利边界，任何政府的财政救助都抵不过市场贪婪的抽取。社会不断市场化的结果，就是政府运用财政解决社会问题的负担越来越重，最终将与福利病一样，因财政不堪重负而破产。福利国家成功之处就在于建立起一个包容市场的社会，而不是任由市场经济胡作非为。福利国家失败之处在于，建立了欧洲统一大市场，实现了四大流通特别是统一了货币，实际上就制造了自己的掘墓人。

市场边界与福利边界需要再次统一

福利国家的现实意义在于实现了市场边界和福利边界的统一，就是在市场经济的分工效应和规模递增的同时，通过构建民族国家为基础的福利边界，确保社会不被市场摧毁，或者说建立了包容市场的社会机制——社会市场经济体制，在此基础上形成了社会一致价值观和社会伙伴关系，实现了劳资共赢和社会和谐。现有欧债国家发生的危机，是在这些福利国家的社会边界被市场打破后，却无法通过超国家的强制力来建立福利边界，把“市场”框定在“社会”中。任由市场来吞噬社会，不仅会搞垮希腊，而且，随之而来的就是东欧匈牙利等相对脆弱的国家，而如果危机蔓延开来，最终将会把法德等核心国家卷入其中而使欧洲一体化毁于一旦。

解决这个问题的根本措施，就是重建欧盟层面的社会边界，以保护欧盟社会不受统一大市场的冲击。具体做法是，欧盟需要建立两个层次的社会保护机制。即在成员国层面上，需要适应后工业化和欧洲一体化市场深化要求，通过制度创新特别是结构性调整适当缩减过分慷慨的福利支付，以维持财政开支能力和企业竞争力，确保公民核心的社会权利不受影响，维护福利国家的基本价值。在欧盟层面，需要进一步强化凯恩斯的干预思想，通过构建辅助性的社会保护机制，确保大市场的解构力量不致于导致福利国家雪上加霜。甚至在一定程度上，欧盟的欧洲社会建设还要主动地保护欧洲公民的社会权利，包括劳动权利，包括充分就业、终生就业、改善劳动条件等权利。另外，欧盟可以通过加大结构基金和团结基金的支持力度，为落后地区和贫困人口提供更多反贫困和反社会排斥的支持；对于在欧盟内流动的就业人口，通过建立社会保障的接口，为流动人口在当地提供相应的医疗、教育和失业服务，以增强其个人或家庭抵抗市场一体化风险的能力，促进社会平等。

不论在欧盟层面如何加强社会保护机制建设，最终还是需要欧盟强有力的财源作后盾，欧盟的社会建设需要欧盟超国家力量的强化来支撑。目前，欧盟的新财力来源的渠道有：增加各国财政上缴比例、新增环保税、征收欧盟团结税等。

欧盟和成员国均需推动配套改革

可以说，欧盟债务危机是欧盟强力的市场力量冲击了成员国的福利藩篱，导致社会无法应对而出现了一系列问题。但是，这并不表明欧盟一体化的制度设计和成员国自身不存在问题。为了彻底化解债务危机，欧盟和成员国需要加强自身改革来支持社会保护机制建设。从欧盟层面来说，欧洲中央银行需要增补最后贷款人制度设计，把欧洲央行真正变成一个国家意义上的央行，而不仅仅只有维护物价稳定一个简单的职能。在财政政策方面，统一公共财政势在必行，以“欧洲学期”和“财政契约”为契机，逐步推进财政一体化。通过统一公司税率，纠正贫富国家之间的税率差异，以避免发展水平相对低的国家经济的泡沫化，稳固社会伙伴关系。通过统一财政来最终实现增加欧盟自有财力和社会支付能力的目的。从成员国层面来看，既要开源又要节流，但首要是开源。成员国要借鉴“第三条道路”理论，采取积极的就业政策和刺激经济政策，来提升经济活力和政府的财政支付能力。面对老龄化负担不断加重的事实，应利用此次契机加快养老金和退休年龄改革，适当降低养老金替代率、延长退休年龄、降低失业给付、缩短给付时间等，以此降低社会开支和社会负担。