论我国行政管理体制试点改革

论我国行政管理体制试点改革

    　[摘要]我国的行政管理体制改革走的是“先试点、后推行”的渐进式模式，试点对全局改革意义重大。当前，作为我国综合配套改革试验区之一的深圳就担当起行政管理体制改革试点的重任，其所实行的“行政三分制”改革是其试点的主要内容。从对深圳的试点改革分析中可以看出“试点”在我国行政管理体制改革中的积极意义及其所处的困境。
　　[关键词]行政体制改革；行政三分；试点

　　伴随着我国三十年改革开放以及现代化进程，地方政府的管理体制一直处于不断的探索和变革之中，使之逐渐融入社会主义市场经济体制。同时，我国的改革是以稳定为前提的，为了实现这一目标，中国在有关地方政府改革的策略上，采取了一种中央统合主义的模式。这种模式的主要表现之一就是先试点或调研，后推行。2009年5月初，《深圳市综合配套改革试验总体方案》获国务院正式批复，深圳被列为综合配套改革试验区，其任务是“在行政管理体制改革上寻找突破口”，此前搁浅6年的“行政三分制”改革再度启动。但是选择深圳这样特殊的城市作为行政管理体制的改革试点，对于推行到全国是否具有代表性和可行性，都是值得探讨的重要问题。
　　
　　一、试点改革在我国的实践
　　
　　在我国，“试点”主要是中央主导下的实验主义，自改革开放以来，中央政府根据总体环境的发展阶段和国家的整体规划，适时推出统一的有针对性的改革措施，通过局部试点，步步推进。邓小平在农村改革实践中曾指出，“改革要先进行试点，局部推广，成熟一个解决一个，在中央未正式公布新制度和条例之前，改革试点以外的有关各方面工作，应该仍按照现行制度办事。”
　　在地方政府机构改革方面，依然采取“先试点、后推广”的办法，通过试点，总结经验，吸取教训，相互借鉴，逐步推广。1982年4月，四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点，建立了新的县、乡管理机构。1986年7月，为配合城市经济体制改革工作的开展，国家体改委、劳动人事部确定了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市，为全国机构改革探索道路。1987年中共中央和国务院要求海南率先改革，推行“小政府、大社会”新体制，并在1988年将它正式写入文件。1989年7月，原国家编委经与有关地方协商，又确定河北、哈尔滨、武汉、青岛、深圳等省市作为省和计划单列市机构改革的试点，卓资、藁城、原平等9个县作为县级机构改革试点。2002年11月，党的十六大报告提出，“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。2007年10月，党的十七大报告进一步指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2009年5月，深圳在获得中央批准后，成为继上海浦东新区、天津滨海新区后的第三个综合配套改革试验区，担当起中国行政管理体制改革深水区的排头兵。
　　
　　二、试点改革的积极意义
　　
　　(一)试点改革有助于发现问题、重点突破，起到以点带面的示范作用
　　孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”我国长久以来实行的计划经济体制造就了地方政府的“行政本位”，集决策、执行、监督三者于一身，职能交叉，权责不明，效率低下，严重影响了政府提供公共物品的质量和服务型政府的构建。而随着当前市场经济体制的不断深化，地方政府的“第一行动集团”角色呈弱化趋势，并正在由“全能政府”向“有限政府”转变。深圳的行政三分制改革就是针对这种背景提出的，它是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使其权力相互制约，相互协调，从而扭转传统体制下政府部门自定规则、自己执行、自我监督的行政管理运作模式，达到统一、精简、效能、责任的目的。
　　
　　(二)试点改革有助于将改革风险控制在一定区域之内，使改革平稳推进
　　正如赫希曼(Hirschman)所说，改革是一种变化，这种变化导致“现存特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善”，因此，改革者的道路是艰难的。我国多年的行政改革虽然取得了重大的成就，但依然没有真正走出权力“一放就乱，一收就死”的怪圈，伴随改革而来的负面效应也凸现出来，所以改革是存在一定风险的。试点在小范围内进行，它所带来的矛盾即使很尖锐、问题即使很严峻，都是可以被及时感知和处理的，从而使改革的风险能够被控制在一定程度内。另一方面，改革就是试错，它也会在决策过程中出现失误，导致整个改革的失败，走“先试点，再推行”的道路，可以预知改革的结果，对后续改革有前车之鉴的指导意义，使后续改革少走弯路，降低改革成本。
　　
　　(三)试点有助于将理论和实践相结合，再进一步指导实践
　　随着国外行政管理理论和先进经验的不断发展，我国的行政改革也在一定程度上对其加以借鉴。上世纪70年代末，奉行自由主义经济观和政府观的英、美、澳等国家率先掀起了世界范围内的行政体制改革浪潮，以寻求政府治理模式的转型。在这个以所谓新公共管理为主要精神的改革中，就包括有行政决策、执行和监督适度分开与相互协调的内容。受这场改革影响较多的国家和地区如新加坡、香港等也在政府管理的不同领域和程度上采用了这种体制。深圳提出的行政三分制就是对国外行政改革理论和经验的一种积极借鉴，在深圳进行试点改革将有助于把理论和实践结合起来。另一方面，任何一种理论都有其适用的土壤。西方的理论都是基于较为完善的市场经济和系统的宪政制度之上的，而我国的市场经济是外生型的，发展还欠成熟，宪政制度也尚不健全，贸然将西方模式移植到中国很有可能会出现南橘北枳的结果。由此，试点的重大意义也就不言而喻了。