生态旅游监管研究述评

生态旅游监管研究述评

摘要：指出了生态旅游是当前旅游业发展的新趋势，生态旅游监管势在必行，然而学术界对于生态旅游监管研究较少。对国内外生态旅游监管的研究现状进行了回顾，评述了国内生态旅游监管机构设置和职能，及国外生态旅游的产生和监管等方面的研究进展，并在此基础上进行了差异性分析，对今后研究的发展方向提出了建议。

关键词：生态旅游；监管；研究；述评
1引言为了发展生态旅游，实现自然与经济社会和谐发展的目标，各国都建立了相应的生态旅游监管体制，一些国家在生态旅游建设中发展迅速。我国生态旅游市场需求大，旅游发展中环境破坏现象严重，一些旅游区生物的多样性被破坏，土壤退化加速，森林面积急剧减少，经济社会呈现出非理性的发展状态，急需建立政府主导下的生态旅游监管体制来遏制进一步的破坏行为，促进经济社会的良性发展。

2010年邵琪伟指出，要借鉴国际上发展生态旅游的经验和办法，探索监管制度，完善生态旅游区规划审批的制度，加强对生态旅游项目建设的监督,21，建立一套促进生态旅游健康发展的监督体系。

2国内生态旅游监管研究

2．1国内生态旅游监管现状从国家旅游网新闻列表数据统计，从2006年6月20日到2011年2月18日共有2587条新闻涉及到“生态旅游”，其中有1448条新闻与”发展生态旅游“相关，占全部新闻的55．9。同时生态旅游研究已经逐步成为旅游研究的重点，据”中国知网“数据分析，从1980年到2010年，按5年一个周期计算，“生态旅游”研究占“旅游研究”的比例呈上升趋势。

国家旅游局已经初步公告出《国家生态旅游示范区建设与运营规范指引》，明确了生态旅游、生态旅游示范区的定义、分类及标准，为发展生态旅游提供了总体方向。国家环境保护部已公告《国家生态旅游示范区建设与运营规范指引》，出示全国生态示范区建设规划纲要(1996～2050年)，并分批构建全国生态示范区和国家级生态示范区。已经被认定为“生态省”的有海南省、黑龙江省、浙江省、安徽省、四川省、吉林省、福建省、山东省、河北9个省，国家级生态示范区共389个。可以看出我国已经具备建立生态旅游行政监管体系的基础l3“]。

2．2国内生态旅游行政监管机构设置我国生态旅游政府监管的主体分为3级，第1级是直接监管生态旅游的行政部门，即国家旅游局和各地方旅游局；第2级是间接监管生态旅游，且与生态环境保护关系密切的部门；第3级是间接监管生态旅游，且不直接参与生态环境保护的部门。3种不同的行政部门共同构成了生态旅游政府监管的主体，每类部门都从不同的角度监管生态旅游的发展。

旅游局和二级生态旅游监管部门的职能差异较大，从监管的本质上看旅游局无疑是生态旅游政府监管的中坚力量，其他政府部门在职能范围内对生态旅游发展进行规范和引导。一个生态旅游景区从规划到建成，再到运营，这个过程涉及到旅游局和众多生态旅游监管二级部门。从监管范围来看，旅游局对生态旅游政府监管涉及到旅游规划、开发以及旅游经营管理整个动态过程，不仅包括对自然旅游资源开发利用的监管，更包括对旅游利益相关者的利益分配的协调等方面；生态旅游二级管理部门的监督力量主要集中在旅游开发、规划阶段，重点集中在资源环境保护上；监管地位和监管范围的不同决定了监管方式的不同，旅游局在生态旅游政策法规制定、生态旅游学术研究、民问生态旅游组织发展、国际交流合作中扮演着制定者或引导者的积极作用。二级生态旅游监管部门的职能主要集中在设立部门执行标准、审核生态旅游规划、监督标准执行等方面引。

2．3国内政府旅游监管的职能政府旅游监管分为对旅游市场的监管和旅游管理部门的自我监管两个方面，本文以前者为主要研究目标。旅游行政管理部门对政府的监管包括国家层面和地方层面。在国家层面上国家旅游局设立了质量规范与管理司，质量规范与管理司下设质量监督处、旅行社管理处、饭店管理处、标准化处、导游管理处，其监管职能主要包括维护市场秩序，建立各类标准和指导业务工作。

地方旅游局是旅游行政管理部门和监督的基础力量，各地方旅游局严格贯彻国家、省有关旅游的政策法规，接受国家旅游局的统一领导，对管辖地区的旅游市场进行专门监督、受理投诉和规范当地市场。

以桂林旅游局为例，桂林旅游局专门设立了行业质量处，行业质量处负责规范和提高旅游经营企业产品及服务质量；推广旅游行业标准；承接旅行社和星级酒店申报、复核、年检工作；协调旅游环保、安全丁作，联系旅游协会工作。而其他行政管理机构，如国土资源局、水利部、环保局、林业局和农业局等，其职能只是负责和本职能部门相关的内容监管。

2．4国内生态旅游政府监管的缺陷(1)生态旅游行政监督缺乏权威和力度。作为综合性产业，旅游业涉及到众多其他行业，而各行业都有独立的主管部门，每个主管部门均有本身的管198理职能，旅游局不能包揽其他部门的工作职能，这种格局之下形成了旅游管理部门触及不到的“瓶颈”，在“瓶颈”处，监督不能有效进行，旅游行政部门的权利与职能缺乏一致性，人们对旅游管理部门的工作要求往往超过了其职能范围，在这种情况下，行政监督不能顺利实现。

(2)我国生态旅游监督的途径过于传统。从监督主体上看，多为行政部门，而以广大生态旅游社区居民和游客为主体的民主监督的力量相对薄弱。在监督的路径上，生态旅游的监督以自上而下的行政监督为主，而民主监督是自下而上的监督。

(3)我国生态旅游监督中群众监督困难，覆盖面不全。生态旅游社区居民监督困难主要是因为没有健全的群众监督制度，旅游管理部门没有就群众监督的性质、地位及作用、监督的途径、方法做出具体说明。群众监督意识薄弱，群众在履行监督权之后，正当权益依旧难以得到维护。

(4)我国生态旅游监督以管制为主，激励机制不健全。在生态旅游业中工作表现突出的企业没有受到特别的鼓励与支持。政府、生态旅游社区对保护生态环境、服务游客有特殊贡献的社区居民没有必要的肯定，导游人员收人分配制度不规范，间接滋生了违法乱纪行为。当游客的合法权益受到侵害，并得不到合理的解决时，游客产业监督的积极性也会下降。

3国外政府生态旅游监管

3．1国外生态旅游监管的产生国外旅游监管中，政府是先驱，民间组织是刺激者，而日益严重的环境问题和逐渐扩大的旅游需求是旅游监管制度完善的根本原因。随着生态旅游市场的扩大，生态旅游研究的深入，生态旅游区的功能更加清晰，社会对生态旅游监管也提出了更高的要求。在生态旅游监管的深入与完善过程中，非政府组织无疑起到了推波助澜的作用。

3．2国外政府生态旅游监管的特点(1)发达国家政府生态旅游监管的第一个突出特点是：政府充当协调者的角色，不直接参与旅游经营，积极促进旅游非政府、非营利组织发展¨3]。关于非营利组织的具体界定众说纷纭，其中亨利·汉斯曼(HenryHansmann)用两组特性来划分非营利组织的方法比较有代表性，第一特性是捐赠还是经营(指组织的收人来源)，第二特性在于非营利组织是共有性的还是企业性的。随着市场经济的发展和社会的变迁，非营利组织经历了慈善赞助模式到权利与授权模式，再到竞争／市场模式的转变，在这一转变中，非营利组织在资金来源、组织结构、工作内容方面发生了巨大的变化，但非营利性和为公众或弱势群体谋福利依旧是其主要特性|l3。

在国外，政府积极鼓励旅游非政府、非营利组织发展，这类组织在生态旅游监管中发挥着举足轻重的作用。这首先是由非营利组织的本质特性决定的，非营利组织是指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织是现代社会发展的必然产物，它的兴起源于第一和第二部门职能和力量的欠缺。旅游非营利组织是伴随着旅游经济高速发展过程中日益严重的环境问题，社会问题产生的。随着旅游业的发展，旅游经济活动的深入，旅游呈现的负面影响日益突出。各国、各地区出现了各种形式的旅游非营利组织。不同的旅游非营利组织在组成方式、资金来源、工作内容上都存在差异，但是根本宗旨是一致的，目的在于协调政府、旅游经营企业、景区居民、游客之间的利益，在保证生态环境可持续发展的同时，促进地方经济、社会和谐发展E。

国外旅游非营利组织的发展速度较快，目前学术界把旅游非营利组织主要按其职责范围进行区别，划分为国际级、区域级、国家级、地方级4个级别。各个级别具有代表性的非营利组织：国际性的如FEE、世界旅游及旅行理事会、世界旅游委员会、热带雨林联盟、国际生态旅游学会和国际保护联盟等；区域性的如欧洲环境教育基金、亚太旅游协会、欧洲高尔夫协会生态委员会、美洲旅游认证网和加勒比海可持续旅游委员会；国家级别的如澳大利亚的澳大利亚旅游经营者网络(AT()N)和澳大利亚生态旅游协会(EAA)、澳大利亚可持续旅游合作研究中心，中国的中国旅游协会等】。

(2)发达同家政府生态旅游监管的第2个突出特点是积极促进生态旅游标准化工程建设，为生态旅游监管提供操作规范。

由于服务对象的不同，在同一级别中，不同的旅游非营利组织在工作内容上存在很大的差异，但是总的来说，各个级别的非营利组织在实现工作目标的路径选择是具有高度的一致性。历史上，非营利组织的生存基础依靠3种支持，即政府补贴或资助、企业捐赠和个人捐赠，公众的道德感和政府对民众的责任感是非营利组织成立的精神基础。随着市场经济的发展和社会的变迁，非营利组织经历了慈善赞助模式到权利与授权模式，再到竞争／市场模式的转变，在这一转变中，非营利组织在资金来源、组织结构、工作内容方面发生了巨大的变化。简单的说教宣传已经不足以支持非营利组织的运作，因此非营利组织形成了一些新的运作方式，以旅游业为代表，生态旅游非营利组织通过建立完备的旅游评估体系来对旅游经营者或旅游目的地进行考察，对考察合格者基于认证和宣传，并进行持续的监督，以保持旅游企业提供的产品和服务符合行业提供的标准，这种运作方式不仅忠于非政府组织的服务宗旨，也保障了组织的正常运作Do]。