论人大代表选举程序的完善(2)

论人大代表选举程序的完善

    四、代表候选人的提出与介绍

    （一）提高代表候选人的条件，对其资格进行必要的限制

    我国《选举法》规定的代表候选人条件与选举人条件是一致的，只要年满18周岁，没有被剥夺政治权利都可以被选为代表候选人，从逻辑上讲这种规定意味着犯罪而又没有被剥夺政治权利的人也可以被选为代表候选人，从法律规范的角度讲这种规定是不严谨的，也不符合我国实际情况。人大代表的素质直接关系着人大作用能否发挥，人民代表需要满足履行职责的要求，具备一定的能力和条件，例如：品行端正，具有责任感和参政议政能力，有充分的时间保证，对所在选区有一定的了解等等。但长期以来，我国把“人大代表”看成一种荣誉称号，而忽视了它的职责能力要求。为发挥代表和人大的作用，需要采取否定资格规定，对代表候选人条件进行必要的限制，根据我国代表候选人存在的问题，建议对代表候选人做如下限制：

    1．进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表

    对代表候选人进行职业限制，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表的主要理由是：

    第一，选举实践中发生的一些违法行为，大多与照顾某些国家机关工作人员有关，例如：选区划分和分配名额时，违反《选举法》的平等性原则，将某些领导分配到某单位选区；候选人提名只要提名领导，一般公民当选的机率很小，代表选举演变成了为领导划圈，这也是选举走过场，人们厌选的主要原因之一。一位农民的话非常具有代表性，他说：“大队干部拿个红票箱子到我们家里来，给我一个选民证，再给我一张选票，让我在选的人前面画个‘O’，不选的画个‘x’。这几个要选的人，我根本不认识，听说都是咱们宽城镇的领导。反正都是当官的，没有一个老百姓，选谁不都是一样吗？选上谁能替咱们这穷老百姓说话呀？这么一想我就说：‘算了，你们替我选了吧。’大队干部就帮着把我们四口人的票都给画了，还跟我说叫‘委托’。反正你要问我，我们家每一回选代表都是这么选的，要是让我去开会选呢，我才不去呢，地里活计这么多，干点儿啥不好，选那个有啥用啊”{3}。

    第二，一些地方反映我国各级人大代表中党政领导干部较多，县代表中一般达到40％以上，但参加代表活动却较少{7}。一方面他们没有充分的时间履行代表职责；另一方面他们一身两任，双重身份和双重职能，既是地方政府组成人员，又是地方国家权力机关的组成人员，既是“运动员”，又是“裁判员”，混淆了监督与被监督的关系，影响了人大监督权的落实。国家机关工作人员兼任人大代表，不利于国家机关职能分工，不利于国家权力机关工作的严肃性和权威性，等于自己监督自己，失去人大工作中法律监督和工作监督的公正性。因此，建议优化代表结构，规定国家机关工作人员不得兼任人大代表，以便于代表依法行使职权，加强对“一府两院”的监督。许多国家法律明确规定禁止军人、警察、法官和行政机关公务人员担任议员。

    2．居住期限应加以必要的限制

    我国对当选代表的资格限制主要包括国籍、年龄、公民权，即没有被剥夺政治权利，还有行为能力（《选举法》第26条规定“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”）。由于《选举法》没有对居住期限进行限制性规定，给安插、照顾某些人创造了条件，一些地方为照顾领导干部“预留”代表名额，县、乡领导所在选区分配的名额比较多，在群众中产生不良影响。不规定居住期限不利于选民对候选人的了解，也不利于候选人对该选区的了解，选民委托这样的人，无法代表他们的意志。规定在某选区居住一定期限，才有资格参加选举已经成为各国的普遍做法，各国规定居住期限的时间通常为3个月到1年不等，为保证选举的公平、公正，我国应规定代表候选人的居住期限。

    3．提高代表候选人的年龄条件

    选举权不同于被选举权，选举人的条件也不同于被选举人的条件，但根据我国《选举法》第3条的规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权。也就是说选举人与被选举人条件完全相同，只要年满18周岁就可以提名为代表候选人，但从人大代表履行职责的实际需要出发，这种设计是不科学、不符合规律的。人大代表代表人民行使立法权、监督权、决策权等等权力，决定国家的大政方针和国家领导人的人选，需要相应的社会活动能力和参政、议政能力，没有一定的社会活动经验和政治阅历，以及一定的文化水平是不能担当如此重任的，也不能很好地反映选民意志和利益的，而18岁属于高中毕业的年龄，人大代表年龄过低，必然会影响到代表的素质和人大作用的发挥，尽管在实践中几乎没有选举过18岁的代表，但法律规定应符合现实，明确、科学，实事求是，大多数国家选举人年龄与议员资格年龄是不同的，多数国家规定成年人普选权，但当选为议员的年龄则较大，如意大利、阿根廷、日本、印度的下议院议员为25岁，法国为23岁。因此，我国代表候选人的年龄应适当提高。

    4．品行条件具体化

    现行《选举法》没有规定代表候选人的品行条件，一些地区人大常委会在指导县、乡人大换届选举工作时，把选举人大代表与选举县、乡（镇）领导干部联系起来，对代表候选人的政治条件要求过于笼统，如：政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任等等{18}。有问卷调查显示，有三成选民想了解候选人的“道德和品行”{9}。因此，应采用否定资格规定代表候选人最低的品行条件，犯罪嫌疑人和采取强制措施的人不得被选为代表，根据《直接选举的若干规定》第5条规定：“下列人员准予行使选举权利：（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（二）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（三）正在取保候审或者被监视居住的；（四）正在被劳动教养的；（五）正在受拘留处罚的。”实际上这几种人准予行使的是选举权，不应包括被选举权，不能被选举为人民代表，这也是对人大代表最基本的品德要求。此外，还可以具体规定品行的较高条件，意大利宪法第48条规定，在法律指出丧失道德的情况下，可以对选举权实行限制。

    从上述条件看，选举权与被选举权不能等同，按照宪法第34条和《选举法》第3条的规定，我国选举权与被选举权是合为一体的，选举人的条件与被选举人的条件完全相同，这是有悖于选举规律的，无论何种选举对被选举人都有一些特殊条件的要求，人大代表代表人民行使立法权、监督权、决定权，理应要求具备较高的素质、能力和水平，进行必要的限制，而选举权要求具有普遍性，不应对选举人有过多的限制，各国对于选举人的条件要求都较低，但并不等于说被选举人的条件也较低，我国的选举人与被选举人的条件有必要分开规定，候选人条件应高于选举人条件。

    （二）规定政党、团体推荐候选人的民主程序，增加候选人“自荐”报名方式

    根据《选举法》第29条规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。但在实践中候选人提名往往由政党、团体包办，为减少这一现象的发生，一些地区对政党、团体提名的比例进行限制，天津、上海、广东等地限制政党、团体提名推荐候选人不得超过15％，北京市规定，政党、团体提名县级和乡级人大代表候选人分别不得超过20％和15%{3}。但这种限制本身违反了选举权的平等性原则。要从根本上解决候选人由政党、团体包办的问题，除规定国家机关工作人员不得兼任人大代表以外，应加强党内民主，规定由政党、团体通过“投票”推选候选人，取消通过“协商”确定候选人的办法。另外，增加代表候选人“自荐”报名的方式，让愿意参选的选民有更多的途径参加竞选，让选民有更多的机会选择代表候选人。鉴于实践中限制选民联合提名代表候选人的做法，应规定用公告的形式告知广大选民提名推荐候选人的时间、条件，受理部门以及对限制选民提名代表候选人的处理等事项，以保证公民选举权与被选举权的实现。

    （三）用“预选”的办法确定候选人，取消由选民小组协商的做法

    《选举法》第31条规定，选举委员会在汇总被推荐的候选人名单后，在选举日的15日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。所提候选人人数超过差额比例的，根据选民小组较多数选民的意见确定，如果对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。在选举实践中，一些地方往往通过酝酿、协商的办法搞暗箱操作，把一些选民联名推荐的候选人淘汰下去，群众反映强烈，因此需要改变由选民小组协商确定正式候选人的做法，一律采取“预选”的方法确定正式候选人，即由该选区所有选举小组单位代表对被提名的候选人进行投票预选，把获得多数票的候选人列为正式候选人名单，这样做可以有效地防止少数人把持确定候选人的做法。人大代表选举应该包括对代表候选人的选举，用“选举”的办法，代替讨论、协商的办法更能体现选举的民主性、公正性和进步性。

    （四）介绍候选人采取有条件的“竞选”

    介绍候选人是为了使选民充分了解候选人，以减少盲目投票，它对于选出人民满意的代表起着至关重要的作用。现行《选举法》第33条规定的介绍候选人的方法是：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍候选人的情况。推荐候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”虽然全国有近三分之二的省、自治区、直辖市在选举实施细则中规定了代表候选人与选民见面的内容，但真正大规模组织代表候选人与选民见面的只有北京市和天津市{10}。大多数地区介绍候选人也只限于工作简历，对其供职主张介绍不够。因此，《选举法修正案（草案）》明确：“选举委员会根据选民或者代表候选人的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人情况，回答选民的问题”{11}。

    选举的本质就是选择，没有竞选的选举不能称其为选举。而选择是在对选举对象有一定了解的基础上进行的。竞选不是资产阶级的专利品。中国共产党早在延安时期就规定：选举单位可提出候选人名单及竞选政纲，进行竞选运动，在不妨害选举秩序下不得加以干涉和阻止。采用竞选的方式使选民了解候选人及其竞选纲领非常必要，因为竞选不仅仅是对候选人的选择，更主要的是对其竞选纲领的选择，对解决社会问题方案的选择，候选人来自于不同阶层，他们对于社会问题的解决提出不同的主张，只有那些能够反映广大选民意愿的纲领，才能得到拥护，纲领的主张者也才能赢得大多数选民的支持。所以，候选人的介绍一定与其竞选纲领的介绍联系起来。竞选最直接的作用表现为，第一，便于选民了解候选人的情况及其主张，以便有选择地进行投票。第二，竞选可以加强代表的责任感，提高代表的素质；第三，竞选可以使拉票行为公开化，规范化，以减少违法行为的发生。

    近年来，随着选举的民主化，许多选举工作者和选民希望放开介绍候选人的方法，有的选民提出，不见候选人不投票，要求有组织地采用竞选方式。在选举实践中，选民创造了多种介绍候选人的方式，如选举委员会印发张贴有关候选人的介绍材料；组织候选人与选民见面，并发表简短演说；还有的地方用广播、闭路电视、录像等现代化的宣传媒介向选民介绍候选人，深受选民欢迎{1}。我们要避免的是出现资本主义国家的金钱竞选和操纵选举等弊端，竞选经费除由国家拨款外，可以利用企业赞助选举专题节目的形式解决，既可以使媒体免于经济损失，又可以使选民了解候选人的竞选主张，避免盲目投票，也使企业不直接介入某一具体候选人操纵选举，可谓一举多得{2}。要保证给予每一个候选人公平的宣传介绍机会，公平地使用宣传媒介就需要竞选活动在选举机构的主持下有秩序地进行。可以规定由选举委员会组织候选人与选民见面，公布竞选纪律，在规定的时间内，由候选人做自我介绍，发表竞选纲领，回答选民问题，公开拉票。有竞选就会有“拉票”行为，这是非常正常的，实际上竞选就是公开的拉票行为，我们要防止的是采取贿选，或者通过侮辱、诽谤、人身攻击的方法攻击对手进行的拉票行为。公布竞选纪律时可以强调，如果发现贿选、对候选人进行侮辱、诽谤、人身攻击的行为，经查证属实的，取消候选人资格，构成违法或者犯罪的要承担相应的行政责任和刑事责任。

    这种竞选属于有组织的、受一定限制的“竞选”，但它给了候选人一个表现的舞台，给选民一个了解候选人的机会，最大限度地避免竞选的混乱状态，比现行《选举法》规定的介绍候选人的方式更加公开，民主。同时，实现候选人的竞选也具有一定的可行性：一是有组织保证。可以通过制定组织规则的办法，保证选举组织机构给每一个候选人相同的时间介绍竞选纲领，使用相同的媒体等等。二是有法律保证。通过法律制定严格的竞选规则。防止贿选、对候选人进行侮辱、诽谤、人身攻击行为的发生，打击破坏竞选的活动。三是有人民监督。政党、团体、选民对于采用不正当手段进行竞选的，可以向有关机关举报，选举组织机构发现有违纪、违法的可以进行调查，交有关机关进行处理。建议各级人大设立专门的监督管理机关，负责监督人大代表竞选中发生的违纪、违法事件，负责人大代表违纪、违规行为的调查处理，在换届选举前负责上届人大代表的述职评议等等。

    五、投票

    （一）设立投票站，取消流动票箱

    选举实践中因流动票箱管理不严，发生了许多问题，例如：有的工作人员带着流动票箱到选民家里，要求当面投票，选民投票有所顾虑，往往让工作人员代为填票，有的工作人员篡改选票或者隐瞒票数。由于流动票箱带来的弊端，建议取消流动票箱，主要采用设立投票站的办法投票。这样做可能会减少参选率，但能够真实反映选民的意愿，为避免出现参选的选民不超过半数的问题，可以变目前的“两个过半数”确定当选有效的计票制度为“一个过半数”的计票制度，即只计算有效投票数是否过半数，不计算登记选民数是否过半数。

    （二）严格限制委托投票，公开公布计票结果

    委托投票违反了我国《选举法》秘密投票原则，应进行严格限制，除非是文盲、有严重残疾，长期卧床的病人不能写选票又愿意参选的，可以按照《选举法》规定的委托投票程序进行委托投票。在外打工、就学、经商人员可以在当地参加选举，不能进行委托投票。

    《选举法》第42条只规定了公布选举结果，即当选者名单，并没有规定公布计票结果，为保证公民知情权，便于群众监督，应规定公开公布计票结果。

    六、明确罢免代表的事项和理由

    根据马克思主义的理论，我国人大代表与人民的关系属于“委托”关系，代表必须服从于选民的意志和利益，对选民负责，选民可以监督罢免代表，以保证代表忠实于选民意志。因此，罢免代表属于中国特有的现象。但《选举法》只规定了罢免程序，没有规定罢免的事由，实践中发生罢免权被滥用的现象，一些地方的人大代表刚刚被选举出来，就有选民提出罢免案。建议《选举法》规定哪些情况下可以罢免代表，以使罢免有法可依，有章可循。

    七、扩大选举权的司法保护范围

    由于我国尚未建立宪法诉讼制度，法院无权直接适用宪法，包括《选举法》等宪法性法律，因此，法院也无权受理选举诉讼，选举权被剥夺无法得到救济，公民选举权受法律保护的范围极其狭窄，我国《选举法》规定的选举救济手段单一，只包括选民名单案件和达到犯罪程度的破坏选举案件。为保护公民的选举权，建议扩大选举权的司法保护范围，将选举权纠纷纳入行政诉讼受案范围，切实保证公民选举权与被选举权的实现。

    选举是公民进行权力委托的行为，也是公共权力合法性的来源。民主、科学、公正、合理的选举程序是保证公民选举权与被选举权实现的前提，选举程序的设计需要严格贯彻选举制度的基本原则，研究解决选举程序中存在的问题，将我国选举制度的民主化、法制化建设不断推向前进。



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{11}解读：选举法修改八大亮点增强候选人“透明度”[EB/OL]．人民日报，http：//news. xinhuanet. com/politics/2009 - 10/28/content-12343933_1．htm , 2009-10-28.
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