发行地方公债的理论依据及现实意义

发行地方公债的理论依据及现实意义

公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。
　　一、地方公债制度的理论依据分析

　　（一）政府职能划分理论

　　由政府来组织管理社会再生产、调节控制国民经济运行，自觉依据基本经济规律和市场经济客观规律，主动引导制约经济发展，弥补市场在资源配置方面的缺陷，是市场经济条件下政府履行经济职能的主要特点。市场经济条件下，政府具有四种身份，一是社会成员共同政治利益的代表（凭借行政管理权力），二是社会管理者（凭借社会管理权力），以国家主权所拥有的土地所有权为物质实体，履行政治和社会的职能；三是国有资本所有者（生产数据所有者），凭借国有资本所有权（生产数据所有权），以政府投资所形成的生产数据或国有资产为物质实体，通过国有资本运营活动，履行组织领导经济建设的职能；四是宏观经济管理者，凭借宏观经济管理权，以全部自然资源和国有资产为物质实体，履行总体经济调控的职能。

　　市场经济条件下，组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如，通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，为经济发展提供物质条件，通过国有资本的运营来控制国民经济命脉，实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。

　　地方政府是国家政权体系的必要组成部分，在地方政府管辖范围内，地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如，调整本地区经济结构，促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力，而对地方政府的职能并没有清楚界定，特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而，并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展，地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大，调整地方经济结构，发展地方主导产业，提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此，地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金，通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行，以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分，为建立地方公债制度提供了理论依据。

　　（二）公共产品层次性理论

　　按照公共财政理论，公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他人从消费中受益，一旦超出这个范围，就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。纯公共产品包括用来满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和公共卫生保健等公共设施；准公共产品包括公共工程和公共服务，如公路、铁路、机场、港口、大坝、给排水工程、电力、电信、环境卫生设施。此外，一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金，而对于地方准公共产品则应当以地方公债、地方政府国有资本投入供应资金。

　　公共产品理论、特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论，为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据，同时也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金，履行地方政府经济建设职能，提供地方准公共产品提供了理论依据。允许地方政府举债可以为地方政府提供准公共产品开辟稳定的资本金供应渠道。

　　（三）财政分权理论

　　按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中，纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协调，中央政府常常在财政体制上实行分权，扩大地方政府的经济决策权和财权，调动地方政府的积极性。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品，主要承担经济稳定和收入分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。

　　财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府职能。而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平，更好地发挥地方政府的职能作用。我国地方政府履行职能总体上说是不够全面的，主要是由于财权划分与事权划分不对应，导致地方政府有事权需要，而无财权保证，许多地方政府只能维持基本的经费开支——“吃饭财政”，受财力制约难以发挥提高地方准公共产品的供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。为健全地方政府职能，需要给予地方政府与事权相对应的财权。在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限的情况下，赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。可见，财政分权理论也为地方政府发行地方公债提供了理论依据。